II OSK 2493/15

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 207/15 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim nakazał A. S. rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Decyzja powyższa nie została wykonana, zaś przedmiotową nieruchomość nabył w dniu 11 marca 2009 r. G. Z. W toku przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2010 r. czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego ustalił, że G. Z. w czerwcu 2009 r. przystąpił bez wymaganego pozwolenia na budowę do wykonania robót budowlanych przy ww. budynku. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 155 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku. W dniu 10 lutego 2011 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy ww. budynku. W toku przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2011 r. oględzin, organ ustalił na podstawie oświadczenia inwestora, że rozpoczął on roboty budowlane przy przedmiotowym budynku mieszkalnym na przełomie maja i czerwca 2009 r. Polegały one na rozebraniu części budynku – poddasza wraz z więźbą dachową z pokryciem, a następnie wykonaniu nowego stropu w części, w której uległ on zawaleniu i dodatkowego stropu żelbetowego na części istniejącego stropu, wymurowaniu nowych ścian kolankowych i szczytowych poddasza, a także nowej więźby dachowej wraz z pokryciem z blachodachówki. Nachylenie połaci dachowych wykonano w innym niż dotychczasowy kierunku. Wykonano też na poddaszu ścianki działowe oraz instalacje wodno – kanalizacyjną, elektryczną i centralnego ogrzewania. Na parterze budynku wymieniono stolarkę okienną, instalacje elektryczną i wodno – kanalizacyjną, położono nowe tynki, rozebrano starą posadzkę. Inwestor oświadczył, iż wysokość ścianek kolankowych oraz kąt nachylenia dachu nie uległy zmianie w stosunku do stanu pierwotnego. Wykonano również trzy murki oporowe o wysokości 75 cm pod planowany taras. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. budynku i nakazał inwestorowi zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich oraz przedłożyć w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. określone dokumenty, czego inwestor nie wykonał i w związku z czym decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone w całości wraz z postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia 15 sierpnia 2012 r. inwestor przekazał organowi oświadczenia P. T., J. P., F. P., L. W., w których stwierdzili m.in., iż przedmiotowy obiekt nie zmienił swoich wymiarów, zmieniono jedynie kierunek dachu oraz że do momentu remontu przedmiotowy obiekt budowlany stanowił zagrożenie dla otoczenia. W dniu 27 kwietnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim uznał inwestora winnym tego, że w okresie od czerwca 2009 r. do maja 2011 r. prowadził roboty budowlane przy ww. budynku, nie posiadając na to wymaganego pozwolenia na budowę, tj. winnym przestępstwa z art. 90 Prawa budowlanego. Także Urząd Gminy [...] przekazał organowi archiwalną dokumentację przedmiotowego budynku, tj. pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją projektową. Z dokumentów tych wynika, że pierwotny budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie z dnia [...] grudnia 1959 r. W toku ponownie przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2013 r. oględzin organ potwierdził zakres wykonanych robót oraz stwierdził, że w stosunku do pierwotnego obiektu podwyższono ściany kolankowe, które obecnie stały się szczytowymi, a wymurowano niższe ściany szczytowe, które stały się kolankowymi. Wykonano całkowicie nową konstrukcję dachu, który został odwrócony w stosunku do pierwotnego o 90°. Więźbę dachową wykonano o nachyleniu połaci w kierunku przeciwnym w stosunku do stanu pierwotnego. Dach został pokryty blachodachówką. Wykonano ponadto nowe ściany wewnętrzne na poddaszu. W ścianach szczytowych wykonano otwory okienne i drzwiowe. Przeprowadzono również na parterze budynku roboty remontowe, polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wykonano nowe tynki, instalacje elektryczną i wodno – kanalizacyjną, na poziomie poddasza wykonano również tynki wewnętrzne, instalacje wodno – kanalizacyjną i elektryczną oraz płytę balkonową. Ponadto z tyłu parceli wykonane są trzy murki oporowe, które według oświadczenia inwestora obecnie służą do bezpiecznego składowania gruzu, a w przyszłości mają służyć do komunikacji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową, rozbudową oraz przebudową ww. budynku mieszkalnego i nakazał inwestorowi zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich oraz przedłożyć w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. wymienione dokumenty. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. organ ponownie wezwał inwestora do wykonania ww. obowiązku. Ponieważ inwestor nie wykonał ww. zobowiązania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał G. Z. rozbiórkę wykonanej nadbudowy, tj. rozbiórkę konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem, ścian poddasza do poziomu stropu nad parterem oraz rozbiórkę murków oporowych przylegających do budynku od strony tylnej parceli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania G. Z.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w Katowicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w to miejsce na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego o nakazaniu inwestorowi G. Z. rozbiórki wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na parceli [...], tj. rozbiórki konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem, ścian poddasza do poziomu stropu nad parterem. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane wykonane przez inwestora nie polegały na naprawie dachu, lecz na całkowitej jego rozbiórce oraz rozbiórce poziomu poddasza, a następnie na wymurowaniu zupełnie nowych ścian poddasza z pustaków ceramicznych oraz wykonaniu całkowicie nowej konstrukcji dachu. Za roboty mające na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia organ odwoławczy uznał rozbiórkę dachu wraz z pokryciem oraz poziomu poddasza, ale nie wymurowanie nowych ścian poddasza oraz wykonanie całkowicie nowej konstrukcji dachu. Poza tym po dokonaniu niecierpiącej zwłoki rozbiórki według art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor miałby obowiązek bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, czego jednak nie uczynił. Wykonane roboty nie mieszczą się również w pojęciu remontu ani przebudowy, ale budowy, zaś organ I instancji był związany ww. wyrokiem Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia 27 kwietnia 2012 r. I choć w sprawie nie stwierdzono naruszenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, to jednak w wyznaczonym terminie inwestor nie dopełnił nałożonych na niego obowiązków. Odnośnie murków oporowych, organ II instancji stwierdził, że w istocie stanowią one obiekt małej architektury, którego budowa nie wymagała ani zgłoszenia ani pozwolenia. Skargę na powyższą decyzję złożył G. Z., zwracając się o umożliwienie mu dokończenia remontu i zamieszkania w zakupionym budynku wraz ze schorowanym ojcem. Jak wskazał, budynek został sprzedany w stanie technicznym do remontu, a nieznaczna zmiana jego wysokości mieści się w granicach błędu pomiarowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie . Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie mogła ona zostać uwzględniona. Wskazując na procedurę z art. 48 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że bezspornym jest to, że roboty budowlane podjęte zostały przez skarżącego w roku 2009 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 27 kwietnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim uznał G. Z., oskarżonego o to, że w okresie od czerwca 2009 r. do maja 2011 r. w [...], jako inwestor, prowadził roboty budowlane polegające na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego, nie posiadając na to wymaganego pozwolenia na budowę, winnym popełnienia zarzuconego mu czynu, wyczerpującego znamiona przestępstwa z art. 90 Prawa budowlanego. Stosowanie zaś do art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd był związany zawartym w sentencji tego wyroku ustaleniem, iż skarżący dopuścił się przestępstwa w postaci samowolnej nadbudowy, rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku. I chociaż organ I instancji nie wykluczył możliwości legalizacji obiektu, to skarżący nie przedłożył wymienionych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. dokumentów, gdyż jak sam stwierdził "nie czuł się winny". Swoim działaniem uniemożliwił tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnej legalizacji obiektu, zaś organ zobligowany był do nakazania rozbiórki budynku stanowiącego samowolę budowlaną. Słusznie również został określony przez organ II instancji zakres rozbiórki, wyłączając z niego murki, które uznał za obiekt małej architektury oraz prawidłowo zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 K.p.a. poprzez nieudzielanie skarżącemu informacji o możliwości złożenia wniosku o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej dokumentacji; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 ust. 6 i 7a Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów i nakazanie skarżącemu rozbiórki konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem, ścian poddasza do stropu parteru nad parterem w budynku położonym w [...], na skutek przyjęcia, że w niniejszym przypadku doszło do nadbudowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 i 7a Prawa budowlanego, co rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 28 ust. 1; 3. naruszenia przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust 2 pkt 1b, poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest domem jednorodzinnym i konieczne jest wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości nieruchomość ta zakwalifikowana powinna zostać jako dom jednorodzinny na przebudowę którego, zgodnie z niezastosowanym przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a wskazanym powyżej przepisem; 4. naruszenia przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 6 i 7a Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że wykonane na nieruchomości prace miały charakter nadbudowy, podczas gdy nie wynika to wprost z materiału dowodowego zebranego w sprawie, gdyż w rzeczywistości działania miały charakter odtworzenia zniszczonego poddasza poprzez przywrócenie go do stanu pierwotnego; 5. naruszenia przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności brak dokonania ustaleń w przedmiotowej sprawie, które wskazywałyby, czy i w jakim stopniu wykonanie nakazu rozbiórki wpłynie na konstrukcję nieruchomości położonej w [...], a ponadto wydanie decyzji, która nie nadaje się do wykonania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się być zasadne. I tak, nie mógł zostać oceniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego (zarzut 3), bowiem w stanie prawnym na dzień [...] grudnia 2014 r. t.j. wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej taki przepis jeszcze nie obowiązywał. Został on wprowadzony dopiero ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. (zarzut 5). Abstrahując od kwestii, że przepisy te nie są przepisami prawa materialnego – jak wskazuje autor kasacji – ale przepisami postępowania, to przede wszystkim stwierdzić trzeba, że ocena związku pomiędzy nakazem rozbiórki z "konstrukcją nieruchomości" nie ma wpływu na ocenę jego legalności. Wśród przesłanek materialnoprawnej podstawy nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego brak jest przesłanek wyłączających możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki z przyczyn wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Brak związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym naruszeniem przepisów postępowania, a ich wpływem na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), świadczy o wystąpieniu takiej wady konstrukcyjnej przedstawionego zarzutu, która umożliwiałaby uznanie go za usprawiedliwiony. Zasługiwały natomiast na uwzględnienie kolejne zarzuty rozpoznawanej kasacji, którymi prawidłowo podważono kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych, a przez to zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego. Przede wszystkim zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowy budynek w całości został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] grudnia 1959 r. Wykonane przez skarżącego prace budowane doprowadziły do tego, że dach przedmiotowego budynku został obrócony o 90˚. Nie budziło również wątpliwości ani organów, ani Sądu I instancji, że roboty budowlane zostały wykonane w celu przywrócenia prawidłowego stanu technicznego dachu, którego zły stan i brak zamiaru – jak stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. – przeprowadzenia przez poprzedniego właściciela remontu obiektu, uzasadniał nakazanie w tejże decyzji jego rozbiórki w całości. Tym samym przedmiotowe roboty jako wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym i polegające przede wszystkim na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale nie stanowiące bieżącej konserwacji spełniały cechy remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), a nie jak przyjął organ odwoławczy - budowy. Fakt częściowego obrócenia dachu w efekcie wykonania robót budowlanych nie wykluczał przy tym powyższej kwalifikacji prawnej zrealizowanych już robót. Przedstawiona wyżej kwalifikacja wykonanych prac podważała jednak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie remontu nie wymagało bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, ale dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Powyższa sytuacja powodowała z kolei to, że strona była wadliwie informowana przez organ o obowiązkach i przysługujących jej uprawnieniach, co stanowiło o zasadności zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. (zarzut 1). Z przyczyn powyżej wskazanych zasadne okazały się być również zarzuty naruszenia art. 3 ust. 6 i 7a Prawa budowlanego (zarzut 4) oraz art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 3 ust. 6 i 7a (zarzut 2). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem powyżej przedstawionej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych, uznał, że na obecnym etapie postępowania stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony. W tym stanie sprawy orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając przede wszystkim minimalny nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej i zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia sprawy.