II OSK 2491/15

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1474/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że na skutek kontroli legalności budowy ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] od strony działki nr [...], stanowiącej własność Gminy [...] i zgodnie z ewidencją gruntów będącej drogą, ustalono, że inwestorem ogrodzenia jest K. K. Ogrodzenie wykonano ze słupków betonowych i kamiennych oraz przęseł i sztachet drewnianych. Ustalono odległości słupków ogrodzenia od osi działki drogowej oraz od przeciwległej skarpy ograniczającej działkę drogową od strony przeciwległej do ogrodzenia, a także długość ogrodzenia. Działka drogowa nie jest utwardzona, widoczne są koleiny. Ustalono również, że zamiar wykonania ogrodzenia został zgłoszony w dniu 12 września 2011 r., a budowę rozpoczęto późną wiosną 2012 r. W piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 7 września 2011 r. powołując się na ówcześnie obowiązujący plan miejscowy, wskazano że ogrodzenie od strony działki nr [...] stanowiącej drogę, powinno być zlokalizowane minimum 3 m od środka jezdni. Zdaniem natomiast inwestora, ze względu na warunki panujące w terenie, nie było możliwe wykonanie zgłoszonego ogrodzenia w odległości 3 m od środka drogi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał ww. roboty budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał K. K. rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...]. Zdaniem organu zrealizowanie ogrodzenia średnio 1,5 m od środka działki drogowej powoduje, że na całym przebiegu narusza ono linię rozgraniczającą drogi. Inwestor wykonał tym samym przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, co dało podstawę do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest przy tym możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem ze względu na ustalenia miejscowego planu, gdzie działka drogowa oznaczona jako droga wewnętrzna ogólnodostępna ma szerokość w liniach rozgraniczających 6 m, bez możliwości lokalizacji w tych liniach ogrodzeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K. Pismem z dnia 1 września 2014 r. Wójt Gminy [...] podał, że działka nr [..] nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1543). Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem, bez zachowania przewidzianej odległości. Z kolei obecnie obowiązujący plan miejscowy przewiduje dla drogi szerokość w liniach rozgraniczających 6 m i szerokość jezdni 3 m. Wedle dokonanych ustaleń zrealizowane ogrodzenie narusza art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji została spełniona przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył K. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowią podstawy do wykluczenia z zakresu "innych miejsc publicznych" dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu do takich miejsc w pierwszej kolejności należy zaliczyć miejsca służące celom komunikacji. Droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jeżeli do takiej drogi będzie miała dostęp nieograniczona ilość osób, a więc będzie to miejsce ogólnodostępne. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działka nr [...] stanowi własność gminy i zgodnie z ewidencją gruntów oraz stanem faktycznym stanowi drogę, służącą celom komunikacyjnym. Dwojakiego rodzaju argumenty przemawiają przy tym za jej publicznym charakterem. Nie stanowi ona własności prywatnej, ale własność wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina, a z układu komunikacyjnego znajdującego wyraz w złożonych do akt sprawy map wynika, że nie jest to ciąg kończący się "ślepo", służący tylko dojazdowi właścicieli działek przy nim położonych, ale łączy się z dwiema innymi drogami, tworząc element układu komunikacyjnego. Dostęp do niego nie jest ograniczony ani faktycznie (poprzez postawienie np. szlabanu), ani prawnie. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym teren stanowi drogę wewnętrzną, ale ogólnodostępną, z brakiem ograniczeń w korzystaniu z działki. W konsekwencji ww. działka jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wykonanie ogrodzenia od jej strony wymagało zgłoszenia, którego skarżący dokonał, ale roboty budowlane wykonał niezgodnie z tymże zgłoszeniem. Organy nie działały na podstawie ani art. 48, ani art. 49b, ale na mocy art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje zastosowanie właśnie w sytuacjach innych niż budowa bez pozwolenia lub zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w dacie dokonywania ww. zgłoszenia obowiązywał miejscowy plan, który wprowadzał ograniczenia w lokalizowaniu ogrodzeń, ze względu na które inwestor w zgłoszeniu przewidział lokalizację ogrodzenia w odległości 3 m od osi drogi, co przedstawiono na załączonym do zgłoszenia szkicu. Z kolei wykonanie ogrodzenia zgodnie ze zgłoszeniem jest warunkiem legalności robót i było obowiązkiem inwestora. W piśmie z dnia 26 marca 2014 r. skarżący przyznał, że ogrodzenia nie wykonał zgodnie ze zgłoszeniem, ze względu na warunki panujące w terenie. Taki argument nie usprawiedliwia jednak dokonanego odstępstwa, które w sprawie nie budzi wątpliwości. Skutkiem powyższego było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem bez przeniesienia ogrodzenia na całej jego długości nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Prawidłowo zatem orzeczono o nakazie rozbiórki ogrodzenia wykonanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z " art. 29 pkt 23" w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. uzupełniono ww. skargę kasacyjną, wskazując, że skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie w zrealizowanym kształcie z uwagi na to, że budowla w pierwotnych granicach nieruchomości utrudniłaby dojazd do sąsiedniej nieruchomości gruntowej i na takie działanie pozwalał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia 1 marca 2002 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zauważyć należało, że zgodnie z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718): "skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem", zaś w świetle art. 183 § 1 zdanie drugie tej ustawy: "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie uprawnia jednak strony do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia, precyzowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt OSK 56/04 oraz wyrok z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 800/07 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po upływie terminu wskazanego w art. 177 § 1 P.p.s.a. można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc w ramach już przedstawionych podstaw kasacyjnych w złożonej w ustawowym terminie skardze kasacyjnej. Z konstrukcji art. 174 P.p.s.a. z kolei wprost wynika, że podstawa prawna to nie tylko konkretny przepis prawa, ale również wskazanie na czym to naruszenie polegało w zależności, czy skarżonemu wyrokowi zarzucane jest naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Tym samym nie jest możliwa po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zmiana zarzutu poprzez odmienne od wskazanego w skardze kasacyjnej sformułowanie, na czym polegało naruszenie wymienionego w niej przepisu. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem wprost do obejścia nakazu zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe, za nieskuteczne należało uznać złożone przez pełnomocnika skarżącego pismo z dnia 9 listopada 2015 r. zatytułowane jako uzupełnienie skargi kasacyjnej. Nie stanowi ono bowiem dopuszczalnego w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. przytoczenia nowego uzasadnienia zgłoszonej podstawy kasacyjnej, a jest faktycznie postawieniem skarżonemu wyrokowi kolejnego zarzutu, który nawiązuje faktycznie do innych przepisów prawa, tj. uchybienia przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu realizacji inwestycji. Rozpoznanie tej kwestii wymagało z kolei dokonania analizy przepisów tego aktu, a więc postawienia samodzielnego, skonkretyzowanego co do dokładnie wskazanego przepisu zarzutu, którego zgłoszenie po terminie, o którym mowa w art. 177 § 1 P.p.s.a., czyniło tenże zarzut nieskutecznym. Oceniając z kolei wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z "art. 29 pkt 23" w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydanie kontrolowanej decyzji, zgodnie z tym ostatnim przepisem zgłoszenia właściwemu organowi wymagała m.in. budowa ogrodzeń od strony "innych miejsc publicznych". Pojęcie to, niezdefiniowane przez ustawodawcę, o ile obejmuje drogi, w tym te wewnętrzne, które nie są drogami publicznymi, to jednak kluczowe dla uznania, iż budowa ogrodzeń od ich strony podlega obowiązkowi zgłoszenia, pozostaje określenie jej "publicznego" charakteru. Zauważyć trzeba, iż w języku polskim pojęcie "publiczny" oznacza: 1. «dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości», 2. «dostępny lub przeznaczony dla wszystkich», 3. «związany z jakimś urzędem lub z jakąś instytucją nieprywatną», 4. «odbywający się przy świadkach, w sposób jawny» (Słownik języka polskiego PWN - wydanie internetowe: sjp.pwn.pl). W orzecznictwie z kolei przyjmuje się, iż miejscem publicznym jest takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba, niezidentyfikowanych osób. O kwestii zatem, czy droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego, decyduje to, czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób. Jak podkreślano, ta ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość, tj. sytuacja, w której każdy, bez konieczności ustanawiania np. stosownych służebności może z takiej nieruchomości (miejsca) korzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1593/06 oraz z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2929/13). Zwracano również uwagę, iż wystarczy, że z drogi takiej korzysta mniejsza liczba osób, a droga taka staje się przede wszystkim miejscem publicznym z woli właściciela ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, niepubl.; z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 458/12; z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2732/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gpov.pl). Przedstawiona wyżej analiza wskazuje na zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji prezentowanego w skarżonym wyroku, że w sprawie wykazano, iż działka nr [...] stanowi "inne miejsce publiczne". Świadczy o tym zarówno jej "nieprywatny", komunalny charakter własności, jak również sposób wykorzystania, tj. połączenie między dwiema drogami tworząc w konsekwencji określony układ komunikacyjny. Tym samym, w świetle niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy, trafnie przyjęły organy nadzoru budowlanego i zasadnie zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, że budowa przedmiotowego ogrodzenia – z uwagi na charakter drogi, jaką stanowi działka nr [...] – wymagała wcześniejszego zgłoszenia, którego inwestor dokonał, ale wykonując przedmiotowe przedsięwzięcie odstąpił od warunków tegoż zgłoszenia. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.