II OSK 2487/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. i M.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 207/17 odrzucającego skargę J.F. i M.F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny aktualności studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 207/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę M. F. i J. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny aktualności studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy [...] oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2016 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze gminy [...]. Po wezwaniu Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa J. F. i M. F. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną wyżej uchwałę, w treści której powołując się m.in. na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w obszarze ujętym w [...], złącznika do uchwały w części dotyczącej działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] powstałej w efekcie uprzedniego scalenia działek nr [...] i [...], zasądzenie kosztów postępowania i alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku opisanego w pkt 1 skargi, stwierdzenie nieważności § 1 przedmiotowej uchwały w obszarze ujętym [...], złącznika do uchwały w części dotyczącej działki nr [...] powstałej w wyniku podziału z działki nr [...] , powstałej w efekcie uprzedniego scalenia działek nr [...] oraz rysunku planu w zakresie oznaczonym symbolem "R" zaskarżonej uchwały. Skarżący po przytoczeniu art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazali na ich interes prawny do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z przysługującego im prawa własności, podkreślając nadto, że plan miejscowy kształtuje treść prawa własności wprowadzając ograniczenia w sposobie zagospodarowania daną nieruchomością. Następnie autor skargi skoncentrował się na wykazaniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, gdyż uchwała nie odpowiada już celom oraz stanowi faktycznemu i jest w części nieaktualna. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. W dalszych swoich pismach skarżący podtrzymali skargę w całości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), albowiem skarżący nie wykazali, że uchwała narusza przysługujący skarżącym interes prawny bądź uprawnienie. Zdaniem Sądu skarżący nie wskazali na konkretny, aktualny, realny i bezpośredni interes prawny, który miałby być naruszony. Co prawda skarżący posiadają nieruchomości położone w granicach objętych uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r., jednak przedmiotowa uchwała nie wpływa w żaden sposób na możliwość czy niemożliwość zabudowy zgodnej z planami skarżących. Skarżona uchwała musi być odkodowywana jako akt stricte wewnętrzny skierowany do właściwego organu gminy, który nie oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości, znajdujących się na terenach objętych regulacjami planu bądź studium. Z tej przyczyny nie ingeruje ona w uprawnienia czy obowiązki właścicieli nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli skarżący, domagając się stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 oraz art. 34 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 oraz art. 34 p.p.s.a. w ten sposób, że zachodzi nieważność postępowania, gdyż stroną postępowania jest Rada Gminy [...]. W ocenie skarżących stroną postępowania winna być Rada Gminy [...] . Natomiast pełnomocnictwa adw. A. G. udzielił Wójt Gminy [...] . Zdaniem skarżącego upoważniającym powinna być sama Rada Gminy, ewentualnie jej przewodniczący. A zatem "pełnomocnik do reprezentowania Rady Gminy [...] " nie był należycie umocowany. Dodatkowo skarżący podnieśli, że z uwagi na zmianę art. 25 § 1 p.p.s.a., uchwała z dnia 13 listopada 2012 r. jest nieaktualna. Wyjaśnili także, że ich zdaniem organ wykonawczy mógłby dokonywać czynności procesowych, ale z wyraźnego umocowania udzielonego przez radę gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Niemniej jednak, skoro przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie zajścia w sprawie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne poczynienie szerszych wywodów w tym zakresie. W ocenie skarżących w sprawie zaszła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik Rady Gminy [...] nie był należycie umocowany. Zaistnienie tej przesłanki zostało powiązane z normami art. 25 § 1 w zw. z art. 32 i 34 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, nieważność postępowania zachodzi jeżeli pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Brak należytego umocowania pełnomocnika zachodzi zarówno wówczas, gdy w tym charakterze występowała osoba, która mogła być pełnomocnikiem, lecz istniały braki w udzieleniu pełnomocnictwa, jak i wtedy, gdy jako pełnomocnik podejmowała czynności osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła (zobacz: wyrok NSA z 26.05.2015 r. II GSK 804/14, npubl.). Przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a., mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. A zatem zdolność sądowa, w przypadku osoby prawnej, jest przymiotem pozwalającym na występowanie przed sądem administracyjnym. Posiadanie zdolności sądowej jest warunkiem koniecznym do przeprowadzenia ważnego postępowania. W odniesieniu do osób prawnych zdolność do występowania przed sądem jako strona ocenia się na podstawie przepisów ustrojowych, w rozpoznawanej sprawie byłyby to zatem przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12 (opubl. NSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz. 21) zajęto stanowisko, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Wskazano także, że za stanowiskiem, iż gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt, przez wiele lat kwestionowanym jedynie w nielicznych orzeczeniach, przemawia, poza wyżej już przedstawionymi, wiele argumentów. Pierwszy i najważniejszy to regulacja zawarta w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że reprezentowanie gminy przez wójta, korzystającego z umocowania ustawowego, w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy, nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. O takiej sytuacji nie może być mowy w sytuacji, gdy to wójt jest organem wykonawczym gminy oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przepis art. 32 ww. ustawy nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. Nadto podano, że skoro gmina jest podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to winna być reprezentowana przez właściwe organy. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych (zobacz szerzej uzasadnienie do ww. uchwały). Powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż stroną w tej sprawie była Gmina, a nie organ ją reprezentujący. Ponadto z racji tego, iż gminę [...] reprezentował pełnomocnik umocowany przez jej wójta do zastępowania gminy [...] przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi J. i M. F. na przedmiotową uchwałę z dnia [...] grudnia 2016 r., nie można przyjąć, że pełnomocnik tej Gminy był nienależycie umocowany. Przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew przekonaniu skarżących, zmiana brzmienia art. 25 § 1 p.p.s.a. dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015, poz. 658), nie powoduje, że zarówno teza omawianej uchwały jak i jej argumentacja, stały się nieaktualne. Z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.