II OSK 2483/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/17 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tytułu wykonawczego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 6 grudnia 2016 r., sprecyzowanym w piśmie z 24 stycznia 2017 r. M. W. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w związku z dochodzeniem należności powstałej z tytułu nieuiszczenia przez skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł do wykonania obowiązku doprowadzenia zbiornika na ścieki (szamba) do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2013 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., odmówił M. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Wyjaśnił, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, nie zaś decyzją administracyjną (ani postanowieniem, o którym mowa w art. 126 K.p.a.), w stosunku do których można wszcząć postępowanie nadzwyczajne (o stwierdzenie nieważności). W zażaleniu na to postanowienie M. W. podniosła, że postępowanie egzekucyjne jest nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., ponieważ organ "utracił swą niezależność". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), ponieważ w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył, że tytuł wykonawczy nie jest ani decyzją ani postanowieniem i dlatego nie mają do niego zastosowania regulacje prawne dotyczące tego rodzaju rozstrzygnięć, w tym dotyczące możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych. M. W. zaskarżyła postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ "wykazał całkowitą indolencję i arogancję oznaczającą niezrozumienie istoty prawa obowiązującego w tym przedmiocie". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Sąd uznał, że taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dalej wskazano, że stosownie do art. 26 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201), tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów K.p.a. Wobec tego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 774/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., II OSK 395/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego winien być załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła M. W. podnosząc zarzut nieważności całego postępowania administracyjnego przez okres 8 lat, który to zarzut Sąd bierze pod rozwagę z urzędu, a co za tym idzie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 45 Konstytucji RP, art. 156 § 1, a także art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz także art. 30 § 1 i § 2 K.p.a. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., akceptowanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego. Domaga się wyznaczenia rozprawy sądowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w istocie rzeczy nieporozumieniem w stosunku do istoty sprawy polegającej na stwierdzeniu nieważności całego postępowania administracyjnego prowadzonego od ośmiu lat przez organ I instancji tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P.. Nie jest prawdą bowiem to, co Sąd pisze w pisemnym uzasadnieniu a mianowicie, że w piśmie z 6 grudnia 2016 roku sprecyzowanym w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 roku M. W. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku. Prawdą natomiast jest to, co pisze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w swoim postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 roku znak:[...], że w piśmie z dnia 6 grudnia 2016 roku, uzupełnionym pismem z dnia 24 stycznia 2017 roku M. W. reprezentowana przez radcę prawnego J. O., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności między innymi tytułu wykonawczego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 roku. Podnosi, że podstawowym wnioskiem była sprawa wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji przez osiem lat przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P.. Głównym przeciwnikiem stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. był i jest nadal Organ II instancji tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który oddalał wszystkie wnioski o stwierdzenie nieważności i dokonywał tego w formie postanowienia, od którego nie przysługiwało zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzał krótko, że dopóki nie zostanie wydana decyzja w tej sprawie, to nie ma mowy o stwierdzeniu nieważności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, to jest chyba już szczyt absurdu, skoro dla ukrycia faktu niereagowania przez osiem lat na nieważność postępowania organ I instancji oraz organ II instancji za żadne skarby nie chce przyznać się do swojej bierności w tak ważnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku bezzasadnie powołuje się na art. 61a §1 K.p.a., wysnuwając z tego wniosek, że w tej sprawie nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżąca kasacyjnie stwierdza, że cały czas podnosiła zarzut nieważności postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P., oraz że z nieważnego postępowania administracyjnego nie może być wydany tytuł wykonawczy, bo on po prostu w sensie prawnym nie istnieje. Zauważa, że Sąd stwierdził, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia egzekucji, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej i w związku z tym nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Według skarżącej kasacyjnie takie stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozumie istoty problemu, który polega na tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystawił trzy tytuły wykonawcze na łączną kwotę 67.453,60 złotych i przesłał je do realizacji komornikowi do R., który wszczął egzekucję w stosunku do skarżącej kasacyjnie. W tej sytuacji widać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptuje tę sytuację, że tytuły wykonawcze mają swój byt niezależny od podstawy prawnej ich sporządzenia. To wszystko prowadzi do absurdu, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny traktuje wydane tytuły wykonawcze jako coś, co nie wiadomo co z nimi zrobić. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego winien być załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 61a §1 K.p.a. Zwraca uwagę, że wnosiła o stwierdzenie nieważności całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. a nie o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego i przeinaczanie tego faktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia. Ponadto z treści zebranych dokumentów wynika, że organ w niniejszej sprawie wydał w dniu [...] czerwca 2017 roku postanowienie a nie decyzję. Wobec powyższego uznaje, że plątanie się organu I instancji i [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wszelkimi sposobami w kierunku niedopuszczenia do wszczęcia postępowania nieważnościowego jest oczywistym naruszeniem prawa podstawowego jakim jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto stwierdza, że w sytuacji podniesienia przez skarżącą zarzutu nieważności postępowania, Sąd z urzędu podejmuje postępowanie na podstawie art. 183 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzić należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma instytucji stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego. Instytucja stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 i § 2 K.p.a.) ma zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym w postaci decyzji administracyjnych. Instytucja ta ma też zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o stwierdzeniu przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 126 K.p.a.). Weryfikacji wad związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania administracyjnego służy postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 K.p.a.). Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem, a tym samym nie może mieć do niego zastosowania instytucja stwierdzenia nieważności. W konsekwencji zasadnie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo określił przedmiot jej wniosku o stwierdzenie nieważności. W piśmie z 24 stycznia 2017 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie stwierdził, że: "Skoro oczekujecie Państwo sprecyzowania, o jakie rozstrzygnięcia administracyjne chodzi, to wyjaśniam poniżej:". Następnie pełnomocnik wymienił szereg postanowień oraz decyzji administracyjnych a także tytuły wykonawcze, w tym tytuł wykonawczy nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego odnosi się tylko do wniosku o stwierdzenie nieważności ww. tytułu wykonawczego. Odnośnie do wniosków co do pozostałych rozstrzygnięć to ich załatwienie przez organy administracji powinno nastąpić w odrębnych postępowaniach. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania jednego "zbiorczego rozstrzygnięcia" w kwestii stwierdzenia nieważności wszystkich wskazanych przez skarżącą kasacyjnie rozstrzygnięć. Jeśli w ocenie skarżącej kasacyjnie wadliwość tytułu wykonawczego wynika z faktu, że jest on oparty na decyzji lub postanowieniu, które obarczone jest wadą nieważności, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć tej decyzji lub postanowania nie zaś tytułu wykonawczego. Stwierdzić również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny prawidłowości tytułu wykonawczego, tylko oceny prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Tym samym twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny traktuje wydane tytuły wykonawcze jako coś, co nie wiadomo co z nimi zrobić jest pozbawione podstaw. Stwierdzenie Sądu I instancji, że należy podzielić stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego winien być załatwiony poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest oczywistą omyłką, która nie ma wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał na instytucję odmowy wszczęcia postępowania wymienioną w art. 61a § 1 K.p.a. , który to przepis przewiduje rozstrzygnięcie w formie postanowienia. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył art. 45 Konstytucji RP, art. 156 § 1 §, oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz także art. 30 § 1 i § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut nieważności postępowania, który to zarzut Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę urzędu. Skarżąca kasacyjnie (a w istocie reprezentujący ją radca prawny) myli instytucję nieważności decyzji oraz postanowienia, o której mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego z instytucją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie zaś postępowania administracyjnego. Z art. 183 § 2 P.p.s.a. wynika zaś, że nieważność postępowania zachodzi: 1. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3. jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4. jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5. jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6. jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z ww. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.