II OSK 2481/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 194/24 w sprawie ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 5 oraz w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 194/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. K., obywatelki Ukrainy (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 1), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 18 lipca 2023 r. (wpływ do organu 26 lipca 2023 r.) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 28 lipca 2023 r. wezwał do osobistego stawienia się w urzędzie. Strona wykonała powyższe wezwanie 18 września 2023 r. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Dalej, 29 września 2023 r. i 25 października 2023 r. na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 12 grudnia 2023 r., następnie skargę z 4 lutego 2024 r. na bezczynność Wojewody. Organ, 11 czerwca 2024 r. udzielił wnioskowanego zezwolenia. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 czerwca 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, zatem w sprawie postępowanie zostało wszczęte 26 lipca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Podniesiono, że uzupełnienie braków wniosku nastąpiło 18 września 2023 r., natomiast decyzja została wydana dopiero 11 czerwca 2024 r., już po wniesieniu skargi do sądu. Tym samym oznacza to, że terminy załatwienia sprawy zostały znacznie przekroczone, a organ pozostawał w bezczynności. W ocenie WSA w Gliwicach zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione - to nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Zdaniem WSA w Gliwicach z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy, który określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, uznano, że art. 100d tej ustawy zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 4 marca 2024 r. nie ma zastosowania w sprawie. Wyjaśniono, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy ale przyjechała do Polski przed wybuchem wojny. Jednocześnie zaznaczono, że art. 100c i art. 100d w/w ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa, prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec rozpoznania wniosku umorzono postępowanie w zakresie wydania aktu w sprawie. Uznano również, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej ani też wymierzenia organowi grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2 i 5 zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawa o pomocy ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybywają lub pozostają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej; 2) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów ustawy o pomocny, podczas gdy skarga powinna być oddalona; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; 4) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że "bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa", podczas, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie zwlekał celowo z podejmowaniem niezbędnych w sprawie czynności, brak działania nie wynikał ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, a na stan braku działania organu wpłynęły okoliczności niezależne od niego, tj. stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedobory kadrowe, absencje chorobowe, konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, dodatkowe nowe zadania związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Pismem z 29 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy). 5.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 5.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 5.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 5.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. 5.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 26 lipca 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej). Organ załatwił sprawę 11 czerwca 2024 r., a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). 5.9. Rozważania zawarte w pkt 5.5. uzasadnienia determinują również bezzasadność wniosków z odpowiedzi na skargę kasacyjną o wystąpienie z pytaniami do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 5.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 5 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 5.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.