II OSK 2475/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 342/23 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak SKO.IN-90/3033/23/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 342/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak SKO.IN-90/3033/23/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 23 lutego 2023 r., znak UA-I.6727.11.2023 o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonego sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. zarzucając naruszenie § 14 ust. 1 i 2 uchwały nr XXVII/626/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 4 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Wschód - Obszar 1" (rejon Cmentarza Komunalnego "Cedzyna", drogi krajowej nr [...], przedłużenie ul. [...] oraz ulic: [...], [...] i [...]) (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2009 r. Nr 9, poz. 74 z późn. zm., dalej "plan") w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") przez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo dokonania przez organ błędnej wykładni prawa materialnego, polegającej na tym, że sformułowania o "utrzymywaniu gruntu w dotychczasowym użytkowaniu" oraz "zakaz użytkowania terenów w sposób inny niż dotychczasowy" zostały zinterpretowane jako utrzymywanie gruntu w użytkowaniu wynikającym z oznaczenia budynku literą "i" na rysunku planu miejscowego. Tymczasem w ocenie skarżącego "dotychczasowe użytkowanie" oznacza określony stan faktyczny nie mający nic wspólnego z oznaczeniem budynku na rysunku planu miejscowego. Wskazując na powyższe A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień obu instancji. Wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Motywując wyrok oddalający skargę Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wniosek A. C. o wydanie zaświadczenia opierał się na art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że należało określić, czy zaplanowana nowa funkcja obiektu (nowy, zamierzony sposób użytkowania) nie koliduje z ustaleniami obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zgodził się z organami, że co do ustalenia, że budynek skarżącego znajduje się na obszarze UT.2. tereny obsługi ruchu turystycznego i nie miał funkcji mieszkalnej w dacie wejścia w życie uchwały. Na mapie stanowiącej załącznik do planu oznaczony został symbolem "i" – inne, a zatem nie był to budynek mieszkalny jednorodzinny (oznaczany symbolem "m"). Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza przepisów planu prowadzi do wniosku, że przewidywane przez skarżącego użytkowanie budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej nie jest zgodne z przyjętym w tym obszarze przeznaczeniem zarówno podstawowym, jak i dopuszczalnym. Dodatkowo § 14 ust. 2 planu wyraźnie zakazuje użytkowania terenów w sposób inny niż dotychczasowy i wyznaczony w planie. Sąd wyjaśnił też, że w świetle § 14 ust. 1 planu na terenie działki A. C. dopuszczalne jest wyłącznie takie użytkowanie, jakie istniało w dniu wejścia w życie planu. W skardze kasacyjnej A. C. stara się przekonać, że w okolicznościach sprawy należy opowiedzieć się za inną interpretacją § 14 ust. 1 i 2 planu ("1. Grunty, dla których plan ustala nowe przeznaczenie, utrzymuje się w dotychczasowym użytkowaniu, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. 2. Obowiązuje zakaz użytkowania terenów w sposób inny niż dotychczasowy i wyznaczony w planie".), aniżeli zaprezentowano w wydanych postanowieniach i wyroku Sądu. Nie powinno mieć przesądzającego znaczenia to, że na mapie planu jego budynek oznaczono jako "i". Ustalenie, że budynek pozostawał w dacie wejścia w życie planu w określonym "dotychczasowym użytkowaniu", należy zdaniem skarżącego odnosić się do rzeczywistej jego funkcji – zaspokajania potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Zdaniem A. C. oznaczenie budynku literą "i" na rysunku planu nie korespondowało tak rozumianym "dotychczasowym użytkowaniem". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest usprawiedliwiony. Budynek przy ul. [...] w Kielcach określony został na mapie planu jako "i" – inne, a więc nie odnotowano, aby był to budynek mieszkalny "m". Przeciwko takiemu zapisowi można było przeprowadzić przeciwdowód, jednak A. C. nie wywiódł skutecznie w skardze kasacyjnej, że w budynku przy ul. [...] formalnie przed wejściem w życie planu zaprowadzono mieszkalne użytkowanie, względnie, że był on pierwotnie dla takiej funkcji wybudowany. Z uwagi na treści odzwierciedlone na mapie podkładowej planu, której w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, na podstawie oznaczenia budynku jako "i" można domniemać, że budynek wybudowano jako niemieszkalny i nigdy legalną drogą jego sposób użytkowania nie został zmieniony na mieszkalny. Skarżący uważając, że korzystał z budynku jako mieszkalnego w dacie wejścia w życie planu, powołuje się na sposób użytkowania niezgodny z zaewidencjonowanym i najpewniej niezgodny z przeznaczeniem obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba forsowania tezy, że można usankcjonować mieszkalne użytkowanie budynku, niezgodne z głównym przeznaczeniem terenu w planie miejscowym, jest próbą obejścia prawa, co nie powinno zasługiwać na ochronę. Jak zaznaczono, w na mapie planu odnotowano, że budynek skarżącego ma niemieszkalne przeznaczenie. Skarżący natomiast nie twierdzi, że jego budynek wybudowano jako mieszkalny, bądź legalnie nadano mu takie przeznaczenie. Oznacza to, że najpewniej budynek skarżącego wybudowano jako niemieszkalny o nigdy nie miał on przeznaczenia mieszkalnego, a do tego zostało to "potwierdzone" we wspomnianej treści mapy planu. Stanu tego nie można zmienić powołując się na własny, nieujawniony prawnie, faktyczny sposób użytkowania obiektu budowlanego – twierdząc, że był on "dotychczasowy". Wbrew skarżącemu § 14 ust. 1 planu można i należy rozumieć w taki sposób, że pozwala on nadal użytkować grunty pozostające w legalnym, czyli zaprowadzonym zgodnie z prawem, "dotychczasowym użytkowaniu", do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Przepis ten nie może być natomiast rozumiany jako sankcjonujący faktyczne sposoby korzystania z obiektów, niezgodne z ich zaewidencjonowanym przeznaczeniem. Skądinąd warto podkreślić, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia dotyczyły wydania zaświadczenia, a więc urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Stwierdzenie przez organ zgodności wskazanego przez A. C. użytkowania budynku z planem, jeżeli miałoby uwzględniać § 14 ust. 1 planu (jak chciałby skarżący), musiałoby opierać się na danych pozostających w dyspozycji organu. Tymczasem, jak zaznaczono, posiadane przez organ dane, urzędowo odzwierciedlone na samej mapie podkładowej planu miejscowego, wskazują, że budynek w dacie wejścia w życie planu nie miał mieszkalnego przeznaczenia. Wobec niestwierdzenia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach § 14 ust. 1 i 2 planu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także powiązanych zarzutów naruszenia przepisów ogólnych i wynikowych: art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została bowiem przeprowadzona prawidłowo i nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.