II OSK 2472/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. - M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 273/22 w sprawie ze skargi M. G. - M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2022 r. nr SKO.73.488.2021 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek G. S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 273/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. G.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy. M. G.-M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi, zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (dalej jako: u.p.z.p.), przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym w niniejszej sprawie powinna zostać dokonana ocena przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", b) art. 61 ust 3 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy powyższy przepis powinien być rozpatrywany z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy i to w drodze wykładni zarówno literalnej, jak i systemowej, co doprowadziłoby organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny do konkluzji, iż do przedmiotowej inwestycji nie można stosować powyższego przepisu tylko z tego powodu, iż inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii, c) art. 10 ust. 2a w zw. z art 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy z treści powyższych przepisów wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, których moc zainstalowana jest większa niż 500 kW wraz z ich strefami ochronnymi umieszcza się w studium, a w zależności od potrzeb również w planie miejscowym, co przemawia za tym, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad gospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie i należy w odniesieniu do nich badać zaistnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", d) art 53 ust 3 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z tymi przepisami, e) art 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji, gdy z podanego przepisu wynika, że obiekty budowlane przy drogach gminnych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a wójt gminy Jonkowo ustalił linię zabudowy w odległości co najmniej 6 m od drogi gminnej wewnętrznej, f) art. 63 ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.i.o.ś. lub ustawa z 3 października 2008 r.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji, gdy uprawniony organ - wójt gminy Jonkowo, nie uwzględnił wszystkich kryteriów wymienionych w powyższym przepisie, a tym samym uznał za niekonieczne wydanie nowej decyzji środowiskowej, pomimo tego, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności nieuwzględnienia przez WSA negatywnego wpływu elektrowni fotowoltaicznej na zdrowie ludzi i stan pobliskiej przyrody oraz faktu, że przedmiotowa działka wciąż jest uprawiana rolniczo, a co za tym idzie naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przez bezrefleksyjne powielenie przez WSA w Olsztynie stanowiska wyrażonego przez organy orzekające w sprawie, bez rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności w zakresie konieczności wydania nowej decyzji środowiskowej i ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy na skutek błędnej wykładni przepisów materialnych wskazanych powyżej organy pominęły ocenę przesłanki "dobrego sąsiedztwa", której zbadanie w realiach niniejszej sprawy było konieczne. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S.A. z/s w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy J. z 9 listopada 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. .... W pierwszej kolejności należy wskazać, że nietrafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu podanym w podstawie kasacyjnej). W wymienionych przepisach ustanowiono obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których lokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o określonych parametrach (o mocy przekraczającej 500 kW) oraz określenia w planie miejscowym w zależności od potrzeb granic terenów pod budowę tych urządzeń oraz granic ich stref ochronnych. Podkreślić należy, że przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowiły o tym, że rozmieszczenie określonych w nich urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie były obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W sytuacji, gdy na danym obszarze gminy nie uchwalono planu miejscowego określającego granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o parametrach określonych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., to wówczas takie inwestycje mogły być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro więc w niniejszej sprawie wniosek dotyczył inwestycji z lokalizacją na terenie pozbawionym planu, to uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisy do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się. Innymi słowy w przypadku wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii organ nie miał obowiązku sprawdzania, czy spełnione są warunki w postaci tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W skardze kasacyjnej nie podważono stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 2 pkt 13 ww. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie różnicuje instalacji odnawialnych źródeł energii w zależności od ich mocy, ma więc również zastosowanie do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o dużej mocy (większej niż 500 kW), wymienionych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Jednocześnie przyjęto, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do gminnych aktów planistycznych (studium, plan miejscowy) i nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z 25 maja 2023 r. II OSK 805/23, 9 maja 2023 r. II OSK 911/22, 1 marca 2023 r. II OSK 159/23, 13 czerwca 2023 r. II OSK 1407/22, 30 października 2024 r. II OSK 153/24, 18 marca 2025 r. II OSK 432/24). Zaznaczyć należy, że na mocy art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p., wprowadzonego ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, lokalizowanie na wskazanych gruntach niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii o określonej mocy – następuje na podstawie planu miejscowego. Równocześnie trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do art. 58 powołanej ustawy nowelizującej przewidziano, iż do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienionej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie więc od wspomnianych wyżej regulacji, zgodnie z art. 58 ustawy z 7 lipca 2023 r. jest możliwe do dnia 31 grudnia 2025 r. (lub wcześniejszego dnia utraty mocy studium) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. Z tych względów chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem jak wynika z akt sprawy i sporządzonej analizy w sprawie dokonano ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, adekwatnie do rodzaju przedmiotowej inwestycji. W szczególności w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie zachodziła potrzeba wyjaśniania okoliczności istotnych w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia odległości linii zabudowy od drogi weryfikowana jest na etapie pozwolenia na budowę, a przy tym art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnosi się do ogólnodostępnych dróg gminnych, a nie drogi wewnętrznej, a więc takiej, do której przylega teren inwestycji. Nie mógł odnieść skutku zarzut odnoszący się do naruszenia "art. 63 ust. 1 pkt 1 ppkt a) u.i.o.ś." (powinno być: art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.i.o.ś.), gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki nie kontrolował prawidłowości wydanej w odrębnym postępowaniu decyzji środowiskowej z dnia 1 czerwca 2020 r., w której właściwy organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW i powierzchni zabudowy do 12.765 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr .... Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że wymieniona decyzja środowiskowa dotyczy przedmiotowego przedsięwzięcia, a przy tym zachowała aktualność, gdyż na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. możliwe jest złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunki zabudowy w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Wobec powyższego nie miała znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że decyzja z 1 czerwca 2020 r. (w skardze kasacyjnej błędnie mowa jest o postanowieniu z tej daty) wydana została w ramach wcześniejszego postępowania, umorzonego na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora. W związku z kwestionowaniem przez stronę ustaleń zawartych w decyzji z 1 czerwca 2020 r., dotyczących oddziaływania spornej inwestycji na środowisko zaznaczyć należy, że w myśl art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m.in. organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W rezultacie organ rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy nie miał kompetencji do ponownego badania wpływu przedmiotowej farmy fotowoltaicznej na zdrowie ludzi i stan pobliskiej przyrody. Warto jednak odnotować, że w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy organ w punkcie 3 lit. e) postanowił, iż uciążliwość inwestycji musi zawierać się w granicach nieruchomości, a żadna forma zagospodarowania nie może obniżać standardu środowiska określonego w przepisach szczególnych dla danej kategorii terenu na sąsiadujących obszarach położonych poza granicami nieruchomości. Ustanowiony w decyzji warunek niewątpliwie stanowi ochronę interesu skarżącej, jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Ponadto w punkcie 5 decyzji wyraźnie postanowiono, że inwestycję należy projektować, realizować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m.in. ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Natomiast co do rolniczego wykorzystywania działki objętej decyzją o warunkach zabudowy Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z danych zawartych w analizie wynikało, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Ponadto ważne było również to, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. organ przeprowadził w niniejszej sprawie uzgodnienie ze Starostą Powiatu Olsztyńskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z tych wszystkich względów jako niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15 i art. 77 k.p.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania został oddalony, bowiem nie znajduje oparcia w art. 204 p.p.s.a. ----------------------- 7