II OSK 2471/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. M., D. J., M. J., R. W., M. S., H. D. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 629/16 w sprawie ze skarg P. M., D. J., M. J., R. W., M. S., H. D. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 października 2010 r. nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji Euro 2012 oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2016 r. sygn. IV SA/Wa 629/16 oddalił skargi P. M., D. J., M. J., R. W., M. S., H. D. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z 14 października 2010 r. nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji Euro 2012. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 14 sierpnia 2009 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219, ze zm.; dalej specustawa) w związku z pkt 88 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. Nr 192, poz. 1385, ze zm.), ustalił lokalizację przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV P. – W., przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. D., C., Ś. K., Ż. i K. Po rozpoznaniu odwołań R. Ś., P. M., M. J., M. W., D. K., H. D., M. S. i R. S., Minister Infrastruktury decyzją z 14 października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 24 ust. 1 specustawy. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji organu I instancji w oparciu o nieostateczną i wadliwą decyzję Wojewody D. z 29 grudnia 2006 r., nr ..., o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta w czasie składania wniosku przez inwestora, jak i w czasie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, posiadała przymiot ostateczności. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że nie jest organem właściwym do badania legalności i prawidłowości decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Organ odwoławczy uznał również za bezpodstawne zarzuty dotyczące niezgodności liczby linii elektroenergetycznych planowanej inwestycji określonych w zaskarżonej decyzji z liczbą linii, o których mowa w decyzji środowiskowej, gdyż - jak wynika z analizy obu aktów - zakres przedmiotowy decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r. pokrywa się z przebiegiem przedsięwzięcia ustalonym na podstawie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzuty podnoszone przez skarżących dotyczące wydania zaskarżonej decyzji na rzecz podmiotu nieuprawnionego organ odwoławczy również uznał za chybione. Jeśli natomiast chodzi o twierdzenie M. W. jakoby ww. działki nie były objęte decyzją z dnia 14 sierpnia 2009 r., organ odwoławczy podniósł, że jest ona w błędzie, gdyż w pkt II przedmiotowej decyzji wyraźnie wskazano, iż liniami rozgraniczającymi teren inwestycji są objęte m.in. działki o nr (...) obręb K. W., Gmina C., co potwierdza także załącznik nr 1.26 do zaskarżonej decyzji, stanowiący jej integralną część. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. M., D. J. i M. J., R. W. i M. S., H. D. i M. W. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 25 maja 2016 r. powyższe skargi oddalił. Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie narusza prawa w stopniu skutkujących ich uchyleniem. Dlatego też art. 36 ust. 2 specustawy drogowej, który jest różnie rozumiany w orzecznictwie, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Zdaniem Sądu I instancji, najbardziej ważkim zarzutem był ten dotyczący kwestii istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianej inwestycji. Inwestor przedłożył decyzję Wojewody D. z 29 grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Strony natomiast kwestionowały fakt ostateczności tego rozstrzygnięcia, wywodząc, że zostało wniesione odwołanie od tej decyzji, co było przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W sprawie sądowej uznano, że pismo M. J. z 29 stycznia 2007 r. należało potraktować jako odwołanie od spornej decyzji środowiskowej z 29 grudnia 2006r. (wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2009r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/09 oraz wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 418/10). Sąd uznał, że określona w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa podstawa wznowieniowa - tj. sytuacja kiedy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione - nie może zostać zastosowana w niniejszej sprawie z tego powodu, że stan faktyczny opisany tą normą nie wystąpił. Ostatecznie bowiem postępowanie odwoławcze od ww. decyzji środowiskowej zostało prawomocnie umorzone (wyrok NSA z 26 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 831/14) i decyzja ta ostała się w obrocie prawnym w takim kształcie, w jakim jej zapisy zostały zastosowane przez Wojewodę D. w decyzji lokalizacyjnej. Natomiast niewątpliwie nastąpiło wydanie zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa nie była jeszcze ostateczna. Doszło tym samym do naruszenia przepisów procesowych. Niemniej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) uwzględnienie skargi jest możliwe, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie uchybienie powyższe nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, gdyż ostatecznie decyzja środowiskowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że dalszy istotny zarzut podnoszony w skargach dotyczył rozbieżności zakresowej co do przedmiotu inwestycji między decyzją środowiskową, a decyzją lokalizacyjną. Decyzja środowiskowa dotyczy jeśli chodzi o opis inwestycji – planowanego przedsięwzięcia: wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110kV P. P. Natomiast decyzja lokalizacyjna, zdaniem skarżących, rozszerza zakres inwestycji i proponuje na jednym odcinku poprowadzenie linii energetycznej podwójnej, jeśli chodzi o linię 110 kV. Została zatem określona jako inwestycja obejmująca budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV P. Sąd I instancji uznał ten zarzut za bezzasadny, ponieważ w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji środowiskowej i stanowiącej jej integralną część, dokładnie opisano rodzaj inwestycji i bezspornie z tej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że omawiana linia energetyczna na odcinku krzyżowania projektowanej linii z istniejącą linią 110kV B. W.-Ż. do projektowanej stacji 400/110 kV W. P. zakłada budowę linii trzytorowej dwunapięciowej z dwoma torami 110 kV i jednym torem 400 kV. Z tego względu rozbieżności w nazwaniu inwestycji w decyzji środowiskowej i oraz ocenianej obecnie lokalizacyjnej nie powodują, że istnieje rozbieżność w zakresie przedmiotowym przedsięwzięcia. Zarzut dotyczący uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o lokalizację w oparciu o przepisy omawianej ustawy Sąd także uznał za bezzasadny. Zgodnie z art. 23 ust. 1 specustawy prawo złożenia wniosku o wydanie decyzji przysługuje spółce celowej oraz innemu uprawionemu podmiotowi. Konieczność zapewnienia dostaw prądu jest w sposób oczywisty przesłanką uzasadniającą włączenie P. S.A. do podmiotów zaangażowanych w to przedsięwzięcie. Bezspornie inwestycja ta mieści się w granicach przedsięwzięcia wymienionego w załączniku nr 1 poz. 88. Przepis ten stanowi, że przedsięwzięciem EURO 2012 jest rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji wrocławskiej. Fakt przywołania przez inwestora błędnego punku załącznika do rozporządzenia nie ma żadnego znaczenia, skoro organ I instancji przywołał prawidłową podstawę prawną zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia EURO 2012. Przedsięwzięcie od samego początku było zakwalifikowane jako poddające się pod regulację omawianej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skarg sprowadzające się do kwestionowania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz ochrony przyrody, nie podlegały rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Od powyższego wyroku wniesionych zostało 7 skarg kasacyjnych. M. J., D. J., P. M., R. W., M. S. oraz H. D. w analogicznych skargach kasacyjnych, zaskarżając ww. w całości, zarzucili naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ww. przepis w stanie, w którym decyzja środowiskowa Wojewody D. nie została uchylona ani zmieniona. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku refarmatoryjnego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. M. W. skargę kasacyjną oparła na art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w powiązaniu z art. 3 § 2-3 Ppsa i zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i art. 134 § 1 Ppsa i art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 136; dalej Kpc) w zw. z art. 106 § 5 Ppsa, a nadto art. 3 pkt 12 i pkt 20, 28, ust. 12, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3, art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 41 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a ponadto art. 50 ust. 1 /poprzez jego niezastosowanie/, art. 54 pkt 2 lit. a-e /poprzez jego zastosowanie/, art. 54 pkt 3 poprzez jego zastosowanie - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ponadto art. 7 ust. 1 i ust. 6, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i ust. 3, art. 34 ust. 1 i ust. 2, art. 36 ust. 2 i ust. 3, art. 37 specustawy, poprzez ich zastosowanie, wadliwą ocenę naruszenia przez organy administracji publicznej – Ministra Infrastruktury i Wojewodę D. – przepisów proceduralnych przy nieodpowiednim zachowaniu w efekcie kontroli ww. norm postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, wyrażających powinność działania w granicach i na podstawie prawa – przy jednoczesnym zastosowaniu przewidzianych prawem także norm kompetencyjnych, kierowania się zasadą prawdy materialnej – wyrażającą się w obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, aby stworzyć rzeczywisty obraz i tym samym doprowadzić do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Nadto kierowania się obowiązkiem swobodnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W szczególności w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozumieniu przepisu - w następstwie, których doszło do pominięcia części zebranego materiału dowodowego w postępowaniu, braku wyczerpujących ustaleń – i z obrazą przepisów - pominięcie części materiału dowodowego, pominięcia części zarzutów podniesionych w skardze, a dokonanych ze skutkiem wskazanym w art. 151 Ppsa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających ją decyzji organów I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut zawarty w skargach kasacyjnych M. J., D. J., P. M., R. W., M. S. oraz H. D. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 Kpa jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z tym przepisem przesłanką wznowienia postępowania jest sytuacja, kiedy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W przedmiotowej sprawie, jak prawidłowo Sąd I instancji wskazał, taka sytuacja w ogóle nie miała miejsca. Powołana decyzja środowiskowa Wojewody D. z 29 grudnia 2006 r. stanowiąca podstawę wydania decyzji lokalizacyjnej stała się ostateczna i nie została finalnie ani uchylona, ani zmieniona. Ustalenia decyzji lokalizacyjnej opierają się zatem na ostatecznej decyzji środowiskowej. Niezasadne są również wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej M. W. W pierwszej kolejności wskazać należy w ramach zarzutów skargi kasacyjnej wymieniono kilkadziesiąt przepisów tak mających charakter procesowy, jak i materialnoprawny, a jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie art. 174 pkt 2 Ppsa, a więc naruszenie przepisów postępowania. Poza zakresem postępowania kasacyjnego pozostaje zatem kontrola wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organy przepisów procedury administracyjnej, wskazując że naruszenia procedury jakich dopuściły się organy nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania. Trudno w szczególności w tym zakresie zarzucać naruszenie ogólnych przepisów tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 3 § 2-3 Ppsa. Bezprzedmiotowa jest również kwestia wykładni art. 36 ust. 2 specustawy, skoro bowiem Sąd I instancji nie stwierdził żadnych naruszeń prawa wypełniających przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji określone w art. 145 § 1 Ppsa, to przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w sprawie. W dalszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób jednoznaczny wskazano na wszystkie istotne uchybienia procedury planistycznej, jak i naruszenie zasad sporządzania planu oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia. Jak stwierdził Sąd I instancji - decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o prawidłowo skonstruowany wniosek, zawierający wszystkie wymagane specustawą załączniki, a sama decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 24 specustawy. Dopuszczalność wydania decyzji lokalizacyjnej z wniosku P. SA jest również oczywista w świetle art. 23 ust. 1 specustawy i przeprowadzanie dowodu z opinii prawnej co do dopuszczalnej wykładni przepisów ustawy wypaczyłoby sens postępowania dowodowego, które służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a nie ustalaniu treści przepisu. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzów Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 do innych właściwych podmiotów, może być zaliczony każdy inwestor realizujący przedsięwzięcie uznane za niezbędne do przeprowadzenia turnieju Euro 2012. Kwestia wykładni przepisów definiujących zakres przedmiotowy i podmiotowy specustawy nie może być przedmiotem postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie treści przepisów. Przypomnieć należy, że to Sąd dokonuje wykładni prawa, nie przeprowadzając w tym zakresie dowodu z opinii prawnych na podstawie art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 Kpc. W tym kontekście zarzuty dotyczące nieuwzględnienia opinii prawnej prof. dr hab. B. B. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości decyzji środowiskowej również wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Kluczowe znaczenie ma bowiem ta okoliczność, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja środowiskowa Wojewody D. z 29 grudnia 2006 r. stanowiąca podstawę wydania decyzji lokalizacyjnej. Dlatego nie miało żadnego znaczenia w sprawie odnoszenie się do decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 czerwca 2011 r., która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2012 r. Nie było zatem jakiejkolwiek potrzeby aby Sąd I instancji przedstawiając stan sprawy odnosił się np. do szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na nietoperze, oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, czy uchybień na str. 77 raportu. Podobnie jak do kwestii związanych z prawidłowością decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym zakres kontroli sądowadministracyjnej został określony zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, zresztą stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny, nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego i odpowiada wymogom zasady prawy obiektywnej. Sąd I instancji dysponował całą dokumentacją w oparciu, o którą wydano decyzję lokalizacyjną, dlatego trudno zarzucić pominięcie dowodów mających znaczenie dla sprawy. W żadnym razie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji, wszelkie uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Wszelkie kwestie, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej M. W. nie podważają bowiem prawidłowości zaskarżonego wyroku, a dotyczą kwestii dowodowych, jak wskazano to powyżej niemających wpływu na legalność decyzji lokalizacyjnej. Tym samym wszystkie zarzuty jej skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji