II OSK 247/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Spółka Partnerska w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 913/24 w sprawie ze skargi S. Spółka Partnerska w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r., znak: KOC/7582/Ar/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. Spółka Partnerska w W. kwotę 1187 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 913/24, oddalił skargę S. Spółki Partnerskiej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 lutego 2024 r., nr KOC/7582/Ar/23, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z 7 listopada 2023 r., nr 83/WZ/ŚRÓ/2023, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na działce nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. (...) w W.. Organ pierwszej instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uwzględnienie wniosku inwestora nie było bowiem możliwe z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego kontynuacji linii zabudowy oraz warunku architektonicznego dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy. W analizie urbanistycznej wskazano, że inwestor zaproponował linię zabudowy w odległości 11 m od pasa drogowego, natomiast pierzeję ul. (...) stanowią budynki wycofane od granicy działki o 33 m i 28 m. Urbanista uznał, że wnioskowana przez inwestora linia zabudowy zaburzy istniejący ład przestrzenny, co oznacza, że nie można ustalić linii zabudowy tak jak dla budynku przy ul. (...) (usytuowanego ok. 11 m od pasa drogowego – po prawej stronie terenu inwestycji), bo stanowi on tylko niewielki akcent przestrzenny zbiegu ulic. Z powodu nieusuniętej niezgodności wniosku z wynikami analizy w zakresie linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Rozpoznając odwołanie Spółki organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy wyeksponował przede wszystkim przeszkodę w postaci objęcia wnioskiem wyłącznie części działki nr [...] w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z brzmieniem przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu, analiza urbanistyczna przeprowadzona dla inwestycji obejmującej wyłącznie część działki nie może stanowić podstawy ustalenia parametrów zabudowy, gdyż przyjmując inny obszar analizy wskaźniki mogłyby być inne. Co więcej wskaźnik powierzchni zabudowy nie może pomijać faktu, że pozostała część działki nr [...] jest zabudowana, gdyż mogłoby to doprowadzić do sztucznego zagęszczenia zabudowy na tej działce. Organ wskazał również na niedopuszczalne usytuowanie obiektu poza nieprzekraczalną linią zabudowy, która od strony ul. (...) powinna być odsunięta od granicy działki o 33 m. Sąd pierwszej instancji w powyższym wyroku potwierdził legalność zaskarżonych decyzji wskazując, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. Uwzględnienie wniosku inwestora nie było możliwe z uwagi na niespełnienie warunku urbanistycznego dotyczącego kontynuacji linii zabudowy oraz warunku architektonicznego dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że zasadniczą przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie było objęcie przez inwestora wnioskiem tylko części działki nr [...] oraz określenie przebiegu południowej granicy terenu inwestycji przez środek planowanego do rozbiórki budynku produkcyjno-administracyjnego dawnej piekarni. W skardze kasacyjnej S. Spółka Partnerska w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem zaskarżonej decyzji polegające na: nierozpoznaniu sprawy co do istoty i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji na skutek niedokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu pierwszej instancji, w której dowolnie i w rezultacie całkowicie błędnie przyjęto, iż parametry i wskaźniki inwestycji są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, ponieważ przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z 6 listopada 2023 r., wykonana (zdaniem Zarządu Dzielnicy) zgodnie z rozporządzeniem wykazała, że inwestycja nie spełnia wymogów określonych w § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia, gdyż: deklarowana linia zabudowy nie odpowiada istniejącej linii zabudowy wzdłuż ulicy Szwoleżerów (§ 4 rozporządzenia); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy przekracza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nieruchomości sąsiednich (§ 7 i § 8 rozporządzenia), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że: - organ nie ustalił zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia nowej linii zabudowy umożliwiającej stworzenie nowej pierzei, co powinien czynić w warunkach konkretnej sprawy, a więc powinien uwzględnić położenie nieruchomości oraz związane z prawem własności prawo do jej zabudowy; - Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. sprawy w zakresie parametrów określonych w § 7 i § 8 rozporządzenia, czym naruszyło prawo skarżącej kasacyjnie do ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania w tym zakresie; - Zarząd Dzielnicy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięły pod uwagę innych decyzji wydanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w zakresie ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy oraz w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, czym naruszyły zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ władzy publicznej, błędnie ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz błędnie wyznaczając linię zabudowy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z § 8 rozporządzenia w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), zwanej dalej k.c., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, w świetle której art. 61 u.p.z.p. może prowadzić do takiego ograniczenia prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.), które w rezultacie uniemożliwia zabudowę nieruchomości z uwagi na brak zmiany linii zabudowy, podczas gdy art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. przewiduje tylko, aby zabudowa na działkach sąsiednich pozwalała na ustalenie linii zabudowy, przy czym nie wyklucza ustalenia nowej zabudowy (czego nie wyklucza również analiza obszaru), zwłaszcza w kontekście wniosku skarżącej kasacyjnie, który zmierza do realizacji inwestycji w obszarze śródmiejskim o funkcji mieszkalno-usługowej, a która to wykładnia prowadzi do nadmiernego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości wynikającego z art. 140 k.c. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną Spółki w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał jej zarzuty za zasadne, zarówno w wymiarze procesowym mającym wpływ na wynik sprawy, jak i w wymiarze materialnoprawnym przesądzającym o niewłaściwym efekcie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji wyeksponowały trzy zasadnicze powody, które legły u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, a mianowicie linia zabudowy, która nie stanowi kontynuacji linii na działkach sąsiednich, wysokość zabudowy, którą ustalono jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nie jest ona zbieżna z żądaniem inwestora oraz brak możliwości ustalenia warunków dla części działki nr [...], przy czym ten ostatni argument był głównym motywem odmowy ustalenia warunków zabudowy sformułowanym wyłącznie przez Kolegium. Wszystkie powyższe powody odmowy ustalenia warunków zabudowy zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Dopuszczono się bowiem zarzucanych w podstawach kasacyjnych uchybień procesowych, tj. art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie ustalenia i weryfikacji danych zawartych w analizie urbanistycznej, które stały się zasadniczymi powodami odmowy ustalenia wskaźników i parametrów, bez uwzględnienia celu, w świetle którego dokonuje się ustalenia warunków zabudowy, a mianowicie zaspokojenia wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, których nie dostrzeżono w kontroli sądowoadministracyjnej pomijając dodatkowo aspekt ewentualnego naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. i jego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego, zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia jako podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nastąpiło niezasadnie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd a quo za nieprawidłowe. W tym zakresie Sąd a quem podziela szeroko reprezentowany w judykaturze pogląd opowiadający się za dopuszczalnością ustalania warunków zabudowy dla części działki jednoznacznie wyodrębnionej i przestawionej przy pomocy linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym do decyzji w szczególnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych sprawy (zob. wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21, 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21, 19 października 2023 r., II OSK 1965/23, 2 lipca 2024 r., II OSK 1272/23, 4 grudnia 2024 r., II OSK 289/24, 29 stycznia 2025 r., II OSK 1221/22). Spośród tych uwarunkowań w orzecznictwie szczególnie eksponuje się uwarunkowania normatywne: kiedy tylko część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego, gdy wydano decyzję o lokalizacji inwestycji liniowej w trybie tzw. "specustaw", kiedy ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest wynikiem uwarunkowań wynikających z ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także uwarunkowania urbanistyczne, gdy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania powinno być uzasadnione w analizie urbanistycznej albo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19). Z mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 zd. 1, 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i ust. 5a, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia nie wynika, aby w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie mogła wchodzić część działki ewidencyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa i celowościowa powyższych przepisów, wspierana konsekwencjami wywodzonymi z zasady wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Przy tym zastrzec należy, że przyjęte stanowisko nie oznacza automatyzmu ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do części działki zgodnie z wnioskiem, ponieważ organy administracji publicznej w każdej sprawie winny weryfikować, czy ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do fragmentu działki nie doprowadzi do rezultatów naruszających ład przestrzenny i wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza w zakresie intensyfikacji zabudowy. Dlatego dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej zgodnie z interesem inwestora wyrażonym we wniosku należy ograniczyć do przypadków, które nie niosą za sobą ryzyka naruszenia wymogów interesu publicznego. Taka wykładnia przepisów u.p.z.p. stanowi o proporcjonalnym wyważeniu w planowaniu przestrzennym obydwu chronionych przez ustawodawcę interesów, których zbilansowanie postuluje się w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie prowadzi ona do nieakceptowalnego z punktu widzenia konstytucyjnego prawa własności ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości, ponieważ granicą uprawnień właścicielskich inwestora jest w tym przypadku interes publiczny (wymagania ładu przestrzennego oraz ochrona gruntów rolnych i leśnych) (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21). W konsekwencji, wykluczenie a limine przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki w okolicznościach niniejszej sprawy spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego objętych podstawami kasacyjnymi i w efekcie akceptację nieprawidłowego orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z ujawnionych okoliczności faktycznych wynika natomiast, że istnieje przestrzeń na rozważnie istnienia takich warunków szczególnych, które usprawiedliwiałyby ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej części działki. Jak wynika z konsekwentnych wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, zignorowanych przez Sąd a quo, dla drugiej części tej samej działki nr [...], wyodrębnionej w ten sposób, że północna granica jej terenu jest tożsama z południową granicą terenu planowanej inwestycji, ten sam organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy decyzją z 20 stycznia 2021 r., nr 7/ŚRÓ/21. Poza tym w analizie urbanistycznej i wydanych decyzjach kwestia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie była przedmiotem kontrowersji i nie stanowiła przeszkody do ustalenia warunków zabudowy, co uprawnia do wniosku, że powyższy parametr, na który w judykatach powołują się oponenci dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki wskazując, że stanowi to zagrożenie dla ładu przestrzennego i praworządności, w tej sprawie nie jawi się jako kluczowy. W tych okolicznościach stanowisko Sądu a quo odnośnie tego, że żadna z wyjątkowych sytuacji uzasadniająca ustalenie warunków zabudowy dla części działki w tej sprawie nie zachodzi, jako bezpodstawne nie mogło zostać zaakceptowane, a tym samym wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie jest prawidłowy. Podobnie za niezgodne z prawem należało uznać stanowisko organów, oparte na nieprawidłowo ocenionych wnioskach analizy urbanistycznej, i Sądu Wojewódzkiego w kwestii niedopuszczalności wyznaczenia linii zabudowy w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę, zgodnie z zasadą przewidzianą w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia uregulowano odpowiednio zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi oraz w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Równocześnie, w § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się "inne" wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wyjątek ten służy dostosowaniu linii zabudowy do warunków lokalnych i wyznaczeniu "innej" linii zabudowy w sposób, który nie jest uzależniony ani od linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich po tej samej stronie drogi bądź po przeciwnej, ani od odległości od pasa drogowego. Przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w § 4 ust. 4 rozporządzenia zwrot "wynika to z analizy" należy interpretować funkcjonalnie, jako konieczność dokonania przez organ oraz sąd administracyjny oceny, czy dane zawarte w analizie urbanistycznej pozwalają na ustalenie linii zabudowy odmiennie, niż wynika to z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Możliwość dokonania takiej oceny jest niezależna od tego, czy autor danej analizy dopuścił takie odstępstwo. Analiza stanowi bowiem dowód w sprawie, który organ ma obowiązek poddać ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) (tak NSA w wyrokach z: 6 listopada 2023 r. II OSK 1390/22, 4 grudnia 2024 r., II OSK 289/24). W niniejszej sprawie orzekające organy a za nimi Sąd a quo w istocie nie dokonały samodzielnej oceny uwarunkowań przedmiotowej sprawy w celu weryfikacji stanowiska urbanisty wyrażonego w analizie odnośnie braku możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia jako proponowanego przez wnioskodawcę nawiązania do usytuowania budynku przy ul. (...) względem ul. (...) w odległości 11 m ze względu na naruszenie ładu przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesprawiedliwym było odstąpienie od zastosowania w niniejszej sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z tego powodu, że po tej samej stronie ul. (...) istniejąca zabudowa jest oddalona od drogi o 33 m. Za takim stanowiskiem bowiem nie przemawia ani wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego czy dbałości o zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP) ani ochrona własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Jeśli zasadniczym celem przy wyznaczaniu linii zabudowy jest potrzeba zachowania pewnego porządku urbanistycznego to sytuowanie nowych budynków powinno odbywać się w równej bądź zbliżonej odległości od drogi publicznej, uwzględniając zarówno zabudowę po tej samej stronie drogi, jak też zabudowę po przeciwnej stronie drogi w zależności od okoliczności sprawy. Wskazać należy, że możliwość takiego wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia na działce nr [...] usytuowanej w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem po tej samej stronie ul. (...) zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2023 r., II OSK 1390/22, dyskwalifikując jednocześnie bezpodstawne stanowisko organów forsujące potrzebę bezwzględnej kontynuacji istniejącej linii zabudowy wycofanej w stosunku do ul. (...) na dużą odległość, co wykluczało całkowicie możliwość zabudowy działki nr [...]. Ze względu na tożsamość sytuacji faktycznej i prawnej działek objętych wnioskiem w niniejszej sprawie oraz działki nr [...] stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższym wyroku w zakresie zasad wyznaczania linii zabudowy, na które zresztą trafnie powołano się w skardze kasacyjnej, nie mogło zostać zbagatelizowane i na zasadzie art. 170 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP zostało przez skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielone. W konsekwencji, w odniesieniu do planowanej inwestycji uznać należało za możliwie wyznaczenie linii zabudowy pozwalającej na zabudowę działek nr [...] i [...] planowanym budynkiem. Ustalenie, w jakiej konkretnie odległości od ul. Szwoleżerów linia ta powinna być wyznaczona, a w szczególności, czy powinna to być odległość zaproponowana we wniosku nawiązująca do zabudowy przy ul. (...), pozostaje w kompetencji orzekających organów, które winny to uczynić na podstawie analizy urbanistycznej przy uwzględnieniu specyfiki położenia działek nr [...] i [...] w kontekście znaczenia linii zabudowy dla zachowania ładu przestrzennego tego terenu. Wyznaczenie konkretnego przebiegu tej linii winno być efektem rzetelnego, poddającego się weryfikacji oraz wolnego od arbitralności, wyważenia interesu indywidualnego inwestora oraz interesu publicznego, jakim jest konieczność zachowania ładu przestrzennego. Organy rozstrzygając powyższą kwestię nie mogą również zbagatelizować uprzednio już wydawanych decyzji administracyjnych w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym, na które w skardze i w skardze kasacyjnej uwagę zwracała Spółka, gdyż godziłoby to w zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania takich samych spraw (art. 8 § 2 k.p.a.). W decyzjach tych linie zabudowy na działkach nr [...] i [...] wyznaczone zostały jako kontynuacja linii zabudowy istniejącej na działce nr [...] przy ul. (...). Ani organy ani Sąd tych okoliczności nie rozważyły szczegółowo, co jawi się jako naruszenie wskazanych przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie również zasadnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie przyjętego przez organy sposobu ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, który narusza § 7 i § 8 rozporządzenia oraz stanowi wyraz nierzetelnej oceny przedłożonej analizy urbanistycznej. Przede wszystkim z analizy urbanistycznej wynika, że za dopuszczalną dla nowej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy przy dachu płaskim, przyjęto 15,5 m, stanowiącą wyraz bezpośredniej kontynuacji (przedłużenia) parametrów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. ul. (...) i ul. (...) (§ 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia). W tym kontekście nieścisłości faktyczne w zakresie rzeczywistej wysokości budynku przy ul. (...) i ul. (...), które dostrzegła skarżąca kasacyjnie, mogły mieć znaczenie dla ustalenia powyższych parametrów. Zastrzeżenia te potwierdza lektura analizy urbanistycznej, w której zestawieniu tabelarycznym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy wskazano, że wysokość elewacji frontowej budynku przy ul. (...) wynosi 26,5 m. Przy dachu płaskim tego obiektu również stwierdzenie zawarte w analizie, że wysokość głównej kalenicy tego obiektu wynosi 15,5 m też jest niewiarygodne. Poza tym, zgodnie z twierdzeniami skarżącej sformułowanymi w skardze, których nie zweryfikowano w toku postępowania sądowego, w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 stycznia 2023 r., nr 20/ŚRÓ/23, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na przedmiotowym terenie stwierdzono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. Szwoleżerów 3 wynosi 16 m, a parametr ten we wskazanej decyzji dla nowej zabudowy ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia i wynosił 17,5 m. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie skutecznie zakwestionowała treść analizy w powyższym zakresie wykazując, że zawarte w niej ustalenia są niespójne i niewiarygodne, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W tych uwarunkowaniach, potwierdziły się wątpliwości skarżącej co do prawidłowości odmowy ustalenia parametru wysokości nowej zabudowy na wnioskowanym przez inwestora poziomie 17,3 m w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Rozważając taką możliwość nie można pominąć dotychczasowej praktyki organów w tożsamych sprawach, charakteru dysproporcji w wysokościach pomiędzy obiektami położonymi w sąsiedztwie tworzącym urbanistyczną całość i ich wpływu na ład przestrzenny, a także konstytucyjnego nakazu wspierania przez władze publiczne budownictwa mieszkaniowego, które w sposób najszerszy realizuje budownictwo wielorodzinne (art. 75 Konstytucji RP; por. wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 2562/24). W okolicznościach sprawy, w świetle wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, w tym informacji odnośnie wydanych już uprzednio dla terenu inwestycji decyzjach o warunkach zabudowy z parametrami zbieżnymi do wnioskowanych oraz ustalenia warunków zabudowy na pozostałą część działki nr [...] decyzją z 20 stycznia 2021 r., nr 7/ŚRÓ/21, należało podzielić zarzuty naruszenia wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. zasady uprawnionych oczekiwań. Zasada ta oznacza przede wszystkim konieczność przewidywalności działań władzy publicznej. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Po stronie obywatela mieści się bowiem prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką. Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując podobne przedmiotowo sprawy, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami. Nie oznacza to, że organ jest całkowicie pozbawiony możliwości zmiany swego poglądu czy oceny prawnej. Niemniej, w przypadku zaistnienia takiej zmiany, organ ma obowiązek wykazać w sposób jednoznaczny, że zachodzi ku temu uzasadniona potrzeba modyfikacji wyrażanego wcześniej stanowiska. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki w istocie zignorował przedstawioną przez inwestora argumentację ilustrującą dotychczasową praktykę organów w sprawach warunków zabudowy dla zbliżonej rodzajowo inwestycji w tej samej lokalizacji i nie zweryfikował tych informacji na podstawie dokumentów źródłowych bądź nie wezwał organu o ustosunkowanie się do wskazanych wyżej okoliczności. Stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. jako niezindywidualizowanego i ogólnikowego nie można uznać za prawidłowy przejaw kontroli legalności postępowania organów we wskazanym zakresie. Powyższe rozważania potwierdziły zasadność sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia, skutkującą koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a., gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium winno uzupełnić materiał dowodowy w kierunku sprecyzowanym w sformułowanej wyżej ocenie prawnej, w tym pozyskać uzupełnienie bądź wyjaśnienia w zakresie nieścisłości ujawnionych w analizie urbanistycznej, a następnie poddać go wnikliwej ocenie, co dopiero umożliwi załatwienie sprawy. Zastrzec przy tym należy, bez przesądzania treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego, że nie jest wykluczone przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), na które składają się kwoty wpisów sądowych od skargi i skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.