II OSK 2469/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 768/23 w sprawie ze skargi T.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 października 2023 r., nr IF-O.7812.5.2023.JW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T.A. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 maja 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 768/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. A. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 12 października 2023 r., nr IF-O.7821.5.2023.JW, umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r., nr 3656/2020, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany dla zadania pn. "Budowa drogi powiatowej - (...)", planowanego od ul. (...), przez ul. (...), (...), (...), (...), do ul. (...). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji wniesionych zostało kilka odwołań. Odnośnie trzech odwołań, w tym odwołania skarżącego T. A., Wojewoda uznał, że pochodzą one od podmiotów niebędących stronami postępowania, co skutkowało w tym zakresie umorzeniem postępowania odwoławczego decyzją z 16 lutego 2021 r. Odnośnie natomiast odwołania Ł. Z. organ odwoławczy po stwierdzeniu, że wniesione zostało w terminie i przez podmiot legitymowany, rozpoznał sprawę merytorycznie wydając decyzję z 9 marca 2021 r., w której częściowo uchylił i zmienił (orzekł co do istoty sprawy) decyzję organu pierwszej instancji, a w pozostałej części decyzję Prezydenta Wrocławia utrzymał w mocy. Skarga wniesiona od tej decyzji przez Ł. Z. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 października 2021 r., II SA/Wr 210/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2022 r., II OSK 863/22, oddalił skargę kasacyjną. Natomiast decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 16 lutego 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego została uchylona w części dotyczącej T. A. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 208/21. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2023 r., II OSK 2639/21. W przywołanych orzeczeniach wskazano na potrzebę ponownego zbadania kwestii przymiotu strony postępowania T. A.. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wyznaczonym potrzebą ponownej weryfikacji statusu prawnego T. A. Wojewoda Dolnośląski przeanalizował sytuację prawną skarżącego ustalając, że jest on współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],[...], obręb [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Badając lokalizację tej nieruchomości względem planowanej inwestycji organ odwoławczy stwierdził, że na skutek likwidacji skrzyżowania ul. (...) z ul. (...) nieruchomość skarżącego będzie pozostawać w bezpośredniej styczności z planowaną inwestycją drogową. Na tej podstawie Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że skarżący posiadał przymiot strony postępowania i tym samym uprawniony był do skutecznego kwestionowania decyzji Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, albowiem wydana przez niego decyzja z 9 marca 2021 r., którą merytorycznie rozpoznano odwołanie Ł. Z., posiada przymiot ostateczności i prawomocności. Powołując się na moc wiążącą prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r. zostało już rozstrzygnięte i zakwestionowana przez skarżącego decyzja nie może być przedmiotem ponownej oceny. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż opisane w sformułowanych w niej zarzutach. Sąd Wojewódzki uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze nie podejmując wcześniej żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z 9 marca 2021 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawomocne wyroki odnoszące się do tej decyzji co do zasady nie stały na przeszkodzie uruchomieniu przez organ nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody z 9 marca 2021 r., o ile wszczęcie postępowania w tym trybie nie zmierzałoby do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającej z takiego wyroku oceny prawnej w zakresie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Przy uwzględnieniu tej okoliczności nie byłoby także przeszkód do wznowienia postępowania, jeżeli stwierdzone zostałoby, że po prawomocnym wyroku ujawniona została przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 lub pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Wojewoda Dolnośląski zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, w skardze kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 12 października 2023 r. na skutek błędnego stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski rozpatrując odwołanie skarżącego T. A. od decyzji Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r. w sytuacji, w której postępowanie administracyjne w opisanej sprawie zostało już zakończone decyzją ostateczną Wojewody Dolnośląskiego z 9 marca 2021 r., nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a jednocześnie był zobligowany do zainicjowania trybu nadzwyczajnego - wznowienia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji z 9 marca 2021 r. podczas, gdy: - w związku ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) Wojewoda Dolnośląski nie mógł ponownie rozstrzygnąć sprawy zezwolenia na realizację podanej inwestycji drogowej kolejną decyzją ostateczną, a zatem postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; - brak było podstaw do zainicjowania trybu nadzwyczajnego - wznowienia postępowania w celu wyeliminowania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 9 marca 2021 r., albowiem postępowanie odwoławcze z odwołania T. A. nie zostało zakończone i niedopuszczalnym byłoby jednoczesne prowadzenie postępowania odwoławczego i nadzwyczajnego (w trybie wznowienia postępowania) w tej samej sprawie administracyjnej - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również niemożliwym byłoby rozpatrzenie odwołania T. A. w tym trybie nadzwyczajnym oraz nieuzasadnionym powstrzymywanie się Wojewody Dolnośląskiego od zakończenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w podanym trybie nadzwyczajnym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wskazanego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnie zarzucił on przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy brak było bowiem podstaw to tego, aby w oparciu o przyjęte przez Sąd a quo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego T. A. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "(...). W świetle skomplikowanej konfiguracji zdarzeń procesowych niniejszej sprawy, o ile Sąd meriti zasadnie stwierdził, że Wojewoda w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji utracił już kompetencje do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego i zakończenia sprawy wydaniem decyzji merytorycznej, o tyle błędnie ocenił, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Otóż decyzja Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r., nr 3656/2020, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej pn. "(...) została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji kilkoma odwołaniami, w tym odwołaniem Ł. Z., któremu przyznano status strony oraz skarżącego, któremu tego statusu pierwotnie nie przyznano. Znalazło to odzwierciedlenie w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 9 marca 2021 r., którą po rozpoznaniu odwołania Ł. Z. merytorycznie i ostatecznie rozstrzygnięto sprawę przedmiotowego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz w decyzji tego organu z 16 lutego 2021 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze w zakresie m.in. odwołania T. A.. Ta ostatnia ze wskazanych decyzji w części odnoszącej się do skarżącego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 208/21, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2639/2021, oddalił skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego. W konsekwencji, sprawa z odwołania T. A. powróciła do administracyjnego toku instancji do etapu rozpoznania jego odwołania. Jednocześnie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została ostateczna, merytoryczna decyzja Wojewody z 9 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 210/21, oddalił skargę Ł. Z., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 863/22, oddalił jego skargę kasacyjną. To spowodowało, że ostateczna decyzja Wojewody z 9 marca 2021 r. stała się prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Powyższa okoliczność w zasadniczy sposób zdeterminowała postępowanie Wojewody Dolnośląskiego ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę z odwołania T. A. w następstwie wyroków sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 208/21 i II OSK 2639/2021. Ujawniony na tym etapie postępowania problem procesowy sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy przyznanie skarżącemu po ponownie przeprowadzonej przez Wojewodę weryfikacji, zgodnie z wiążącymi wytycznymi sądów administracyjnych, statusu strony postępowania uprawniało i zobowiązywało organ do rozpoznania odwołania skarżącego i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna i prawomocna decyzja wydana co do istoty sprawy, tj. decyzja z 9 marca 2021 r. Nadto, w kontekście stanowiska Sądu meriti niezbędna jest również odpowiedź na pytanie, czy w takiej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, a zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do wyeliminowania decyzji z 9 marca 20121 r. i utorowania tym samym drogi procesowej do rozpoznania odwołania. Analizując powyższe kwestie w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W wypadku, zaś, gdy – z różnych przyczyn - organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej zaś sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA w Warszawie z 2 października 2003 r., IV SA 3643/02, z 14 czerwca 2017 r., II OSK 638/17). Rozpoznanie niektórych tylko odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy in genere postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalne jest zatem, aby po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy podejmowane były kolejne, merytoryczne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie w trybie zwykłym. Uwzględniając powyższe poglądy oraz całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy stanowisko Sądu quo odnośnie tego, że Wojewoda nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w kontrolowanej sprawie uznać należało za nietrafne. W sytuacji bowiem wydania już ostatecznej decyzji co do istoty sprawy, kwestia dotycząca legitymacji osoby wnoszącej odwołanie jako w istocie drugoplanowa czyni sprawę dotyczącą badania tego zagadnienia bezprzedmiotową, albowiem w administracyjnym toku instancji (trybie odwoławczym) nie można już wzruszyć wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji i sytuacja ta nie ulegnie już zmianie, chociażby podjęto względem ostatecznej decyzji z 9 marca 2021 r. próby jej wzruszenia w trybach postępowań nadzwyczajnych. Nie ma już bowiem możliwości ponownego merytorycznego zakończenia przedmiotowej sprawy w administracyjnym toku instancji zainicjowanej odwołaniem skarżącego. Ten etap postępowania zwykłego definitywnie zakończyło wydanie decyzji z 9 marca 2021 r. i nie ma prawnych możliwości jego przywrócenia. Ostateczność i prawomocność decyzji merytorycznej ma charakter trwały, do czasu jej ewentualnego uchylenia lub zmiany w trybach przewidzianych przez prawo (np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie na podstawie art. 154-155 k.p.a.). Jedynym sposobem na ponowny powrót przedmiotowej sprawy do jej rozpoznania co do istoty jest skorzystanie z trybu wznowienia postępowania, który jest odrębny i rozdzielny względem postępowania zwykłego. W takich okolicznościach organ odwoławczy traci kompetencje do rozpoznania odwołania, które z różnych przyczyn nie zostało rozpoznane łącznie z pozostałymi odwołaniami. Zobligowany jest zatem do zakończenia wszczętego takim odwołaniem postępowania w trybie zwykłym w sposób procesowo adekwatny do zaistniałej sytuacji, a zatem poprzez umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w którym z przyczyn przedmiotowych nie można powtórnie wydać decyzji merytorycznej bez naruszenia powagi rzeczy osadzonej (res iudicata, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W judykaturze i w doktrynie taką sytuację podaje się jako przykład bezprzedmiotowości postępowania (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2531/20; Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2024 kom. do art. 105, Nb 8). Przy tym przyczyny braku łącznego rozpoznania odwołań pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalnego sposobu zgodnego z prawem zakończenia postępowania uruchomionego pominiętym odwołaniem. Zamknięty katalog sposobów zakończenia postępowania odwoławczego określony w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia, które byłoby adekwatne do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odwołanie nie może być rozpoznane ani w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu zwykłym ani we wznowionym postępowaniu nadzwyczajnym, które zmierza do ponownego rozpoznania całej sprawy co do istoty, a nie odwołania jednej ze stron. Wniosek taki jest uprawniony w świetle przepisów art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., z których wynika, że postępowanie w sprawie wznowienia nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje przede wszystkim rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynik tego postępowania może nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej, po uprzednim uchyleniu decyzji ostatecznej. Niesłusznie zatem Sąd a quo doszukał się uchybień organu odwoławczego w braku przedsięwzięcia czynności prowadzących do sytuacji, w której możliwe byłoby rozpatrzenie odwołania skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok jako naruszający art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Nawet bowiem zmiana ocen dotyczących legitymacji odwołującego się, dokonana w następstwie wiążących wyroków sądów administracyjnych, nie mogłaby doprowadzić do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z 3 września 2020 r., albowiem sprawa ta została już merytorycznie i ostatecznie zakończona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 9 marca 2021 r., a kwestia tak zakończonego postępowania zwykłego pozostaje niezależna od zainicjowania postępowania w trybie nadzwyczajnym, w toku którego skarżący może dochodzić ochrony swoich praw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.