II OSK 2467/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wr 116/25 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce imienia i nazwiska skarżącego "A. A." wpisuje "A. A."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie IV i w tym zakresie oddala skargę; 4. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie V i zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 6. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r., II SAB/Wr 116/25, w wyniku rozpoznania skargi A. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że ww. organ dopuścił się bezczynności (pkt I), uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał organ do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 400 zł (pkt IV), zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że 18 lipca 2024 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek skarżącego, obywatela Egiptu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy 4 stycznia 2025 r. została wniesiona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, poprzedzona ponagleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uznając skargę za uzasadnioną, Sąd I instancji powołując się na treść art. 35 § 2 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy wywołanej wnioskiem strony skarżącej w terminach wyznaczonych przez ustawodawcę. Z akt sprawy nie wynika także, że organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie aż do momentu wniesienia skargi. Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce w takich okolicznościach z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stwierdzając równocześnie, że przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 400 zł należy uzasadnić nieuzasadnionym oczekiwaniem przez stronę skarżącą na działania organu. W ocenie Sądu, kwota ta jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), dalej: u.p.o.u., poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sytuacji, gdy brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących, że skarżący poniósł koszty postępowania w takiej wysokości (do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw przez skarżącą należy zaliczyć wyłącznie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł). Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku w części lub całości, odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Śląskiego jedynie częściowo na usprawiedliwionej podstawie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, stwierdzając bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie nierozpatrzenia w terminie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu wskazującą, że wymieniona regulacja prawna mogła prowadzić do zawieszenia rozpatrywania składanych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia pobytowego, a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ również za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności organu właściwego do jego rozpatrzenia, jednakże założenie to można odnosić wyłącznie do okresu, gdy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy skutkowały potrzebą udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. Powyższych uwarunkowań nie można uznać za aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (18 lipca 2024 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania w kontekście decyzji ustawodawcy o przedłużeniu obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2026 r., II OSK 290/25; wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r., II OSK 173/25; wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 4 u.p.o.u., wbrew przyjmowanemu przez Wojewodę Dolnośląskiego poglądowi interpretacyjnemu, nie uniemożliwiał skarżącemu postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 lipca 2024 r. powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona. Wprawdzie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie zwracając uwagi na regulację art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.), stanowiącego przepis o charakterze lex specialis, obowiązek organu w zakresie terminowego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odniósł do normy ogólnej art. 35 § 2 i 3 k.p.a., jednakże błąd ten nie waży na wyniku sprawy, uwzględniając postać istniejącej w sprawie zwłoki. Przyjmując taką ocenę, należy tym niemniej podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że uwarunkowania kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy nie uzasadniają stwierdzenia, iż bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja przypisywanego organowi uchybienia nie może abstrahować od faktu, że elementem dokonywanych przez niego ustaleń w ramach procesu stosowania prawa, dla potrzeb jego konkretyzacji, pozostawały przepisy u.p.o.u. Nawet jeżeli w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej doszło do zrównania obowiązku organów sądowych i organów administracji publicznej państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa unijnego (por. wyrok z 22 czerwca 1989 r., Costanzo, C-103/88, EU:C:1989:256, pkt 33; wyrok z 29 kwietnia 1999 r., Ciola, C-224/97, EU:C:1999:212, pkt 30; wyrok z 28 czerwca 2001 r., Larsy, C-118/00, EU:C:2001:368, pkt 52), kierowanie się przez organ administracji przepisem rangi ustawowej ze względu na niestwierdzenie warunków nakazujących powstrzymanie się od jego zastosowania w związku ze sprzecznością z prawem unijnym, tylko w wyjątkowych przypadkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno podlegać sankcji, do której nawiązuje art. 149 § 1a p.p.s.a. Pozostawiając w tym miejscu na boku kwestię przypisanej przez krajowe prawo konstytucyjne pozycji organów administracji, trafnie w piśmiennictwie wskazuje się na trudności, jakie wiążą się z podjęciem przez organ administracji publicznej samodzielnej decyzji o niestosowaniu prawa krajowego sprzecznego z prawem UE, jak też na potrzebę dokonywania oceny różnicującej sytuację, w której sprzeczność prawa krajowego z prawem unijnym jest oczywista, jasna i niepodlegająca większym wątpliwościom, od przypadku, gdy na płaszczyźnie rozważanego konfliktu norm trudno o taką jednoznaczność (por. M. Taborowski, recenzja "M. Verhoeven, The Costanzo Obligation - The Obligations of National Administrative Authorities in the Case of Incompatibility between National Law and European Law, Antwerpia 2011", EPS 2012, nr 10, s. 57-59). Powody, które nakazywały odstąpić od nadania stwierdzonemu naruszeniu formy kwalifikowanej, rzutują na oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i 2 oraz art. 200, a także art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wobec faktu, że skarżący przed Sądem I instancji nie był reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego, nie zachodziła podstawa do zaliczenia do niezbędnych kosztów postępowania wynagrodzenia pełnomocnika (art. 205 § 2 p.p.s.a.), co nakazywało rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt V wyroku nadać prawidłową treść, uwzględniającą dyspozycję art. 200 p.p.s.a., z czym powiązane jest odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie przewidzianej w art. 207 § 2 p.p.s.a. od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosownie do art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku odnoszącą się do imienia i nazwiska skarżącego wobec błędnego ich podania ("A." zamiast "A." i "M." zamiast "M.") przez Sąd I instancji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.