II OSK 2467/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 716/23 w sprawie ze skargi X spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2576/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X spółka z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 716/23, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2576/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego". W skardze na powyższą uchwałę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła ją w części tj. § 7 ust. 8 pkt 2) i § 13 ust. 1 pkt 5), zarzucając naruszenie: art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (megaustawa); art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy; art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 Prawo telekomunikacyjne oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu. Skarga X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jak zaznaczono, bezzasadnie zarzuca, że w postanowieniach zaskarżonego planu miejscowego wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego nieostre, ocenne i uznaniowe normy planistyczne, w zakresie warunków lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podstawowa reguła wykładni prawa stanowi bowiem, że jeżeli pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka i powszechnie przyjętym znaczeniem. Nie budzą wątpliwości interpretacyjnych wprowadzone w uchwale, w konkretnym kontekście pojęcia takie jak: zakazy lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej "na budynkach wpisanych do rejestru zabytków", "na elewacji frontowej budynków", "połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków", "nakaz uwzględnienia ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Wbrew twierdzeniom skargi "zasady odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" wymienione w § 7 ust 8 pkt. 2 oraz § 13 ust 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne. Te szczegółowe unormowania nie były arbitralne a dozwolone i zasadne. Strona skarżąca ma możliwość budowy urządzeń infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej z zakresu łączności w różnych innych miejscach, o których stanowi plan. Nie budzą wątpliwości i zasługują, zdaniem Sądu, na aprobatę zasady dotyczące zakazu lokalizacji konkretnych urządzeń takich jak: anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na wymienionych w uchwale: budynkach wpisanych do rejestru zabytków, elewacjach frontowych budynków, połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków, bowiem taki zapis eliminuje niekorzystny wpływ tych urządzeń na walory estetyczne otoczenia (§ 7 ust 8 pkt 2 uchwały). Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 777 ze zm.), na które powołuje się X sp z o.o. weszły w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się jednak wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o sposobie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie niezmiernie istotna jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym, który jest częścią Krakowa o najwyższych wartościach kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych oraz ma olbrzymie znaczenie dla ładu przestrzennego i odbioru wizualnego miasta. Teren objęty planem położony jest pomiędzy Starym Miastem a Bronowicami, o różnorodnej zabudowie. Reprezentowana jest zabudowa willowa z ogrodami, kamienice tworzące pierzeje zabudowy oraz zabudowa blokowa powstała w XX i XXI wieku. Znaczna ilość budynków ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków. Bardzo ważne jest zagwarantowanie zachowania istniejącego układu urbanistycznego, w szczególności Osiedla Profesorskiego z układem ulic i zabudową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni, zabudowy zabytkowej, w tym ekspozycją obiektu uznanego za dobro kultury współczesnej i ochrona zabudowy modernistycznej. Te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej. Kwestionowane zapisy dotyczą w rzeczywistości ochrony wartościowych i zabudowanych terenów oraz występujących na obszarze powiązań widokowych i krajobrazowych, co zasługuje na pełną aprobatę. W postanowieniach planu wprowadzono zapisy, aby chronić walory estetyczne otoczenia i krajobrazu. Temu niewątpliwie służą sformułowane "zasady odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" wymienione w § 7 ust 8 pkt. 2 oraz § 13 ust 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Bardzo istotny jest odbiór wizualny przestrzeni, w kontekście zachowania miejskiego, swoistego pejzażu architektonicznego, ochrona sylwetki (panoramy) miasta i powiązań widokowych. Wprowadzone zakazy dotyczą tylko niektórych urządzeń z zakresu łączności publicznej i obowiązują w całości tylko na budynkach wpisanych do rejestru zabytków. Sąd uznał za bezzasadny zarzut sformułowany w skardze dotyczący kwestionowania zasady "lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem ) pól elektromagnetycznych", wszak w wielu prowadzonych postępowaniach dotyczących lokalizacji stacji bazowych i urządzeń telekomunikacyjnych strona skarżąca konsekwentnie twierdzi, że ich lokalizacja w sąsiedztwie zamieszkałym przez człowieka i oddziaływanie (promieniowanie) pól elektromagnetycznych nie wywiera niekorzystnego wpływu na ludzkie zdrowie. Obowiązek dbałości o zdrowie ludności Gmina Miasta Krakowa trafnie wywodzi z art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) oraz przepisów ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 14 ust 8 wskazuje że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien w sposób kompleksowy regulować materię, którą obejmuje, a jednym z zadań własnych gminy jest przecież ochrona zdrowia (art. 7 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05). Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 Prawo ochrony środowiska). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U..2022.2630 t.j. z dnia 2022.12.15). Te wszystkie obowiązujące unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Z tego względu Sąd skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił. Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z/s w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej: megaustawa), poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej na budynkach wpisanych do rejestru zabytków, na elewacji frontowej budynków, na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym planem; b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej oraz wprowadzają nadmiarową i ocenną regulację dotyczącą ochrony przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych; c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej: P.p.) w zw. z art. 10 ust. i ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej: P.t.) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 151 w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych a te nie zasługiwały na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCIV/2576/22 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego"' (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 6169, dalej "Uchwała" lub "m.p.z.p.") w zakresie jej części tj. § 7 ust. 8 pkt 2) i § 13 ust. 1 pkt 5), które stanowiły odpowiednio, że: "§7 ust. 8. Zasady odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): 2) zakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej: a) na budynkach wpisanych do rejestru zabytków, b) na elewacji frontowej budynków, c) na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków" Natomiast § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały stanowił, iż "Jako ogólne zasady obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się: 5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;". Analizując zaskarżony wyrok w kontekście przedstawionych zarzutów wniesionego środka odwoławczego, zdaniem NSA, w pełni odpowiada on prawu. Sąd pierwszej instancji zasadnie w ramach przeprowadzonej kontroli legalności oddalił wniesioną skargę, trafnie stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., należycie wykonując obowiązek oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem. Wbrew zarzutom kasacji w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle dostatecznie, ale jednocześnie precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę w przedmiotowym zakresie oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w kontekście wskazanego § 7 ust. 8 pkt 2) i § 13 ust. 1 pkt 5) miejscowego planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest wyłączone. W szczególności WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że ww. uregulowania planu nie były arbitralne a dozwolone i zasadne. Strona skarżąca ma możliwość budowy urządzeń infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej w zakresie łączności w różnych innych miejscach, o których stanowi plan. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż kwestionowany § 13 ust. 1 pkt 5 konsekwentnie posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych, tym samym jest zgodny z treścią przepisów art. 121 i 122 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Uznano, że wprowadzenie tego zapisu do planu miejscowego obszaru "Kazimierza Wielkiego" nie było niedopuszczalne, nadmiarowe czy też prowadzące do naruszenia art. 46 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przedsiębiorca telekomunikacyjny, niezależnie od zapisów planu miejscowego, jest zobligowany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, wprowadzającymi nakazy oraz obostrzenia co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Fakt, że skarżąca Spółka nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast odnosząc się do tych właśnie zarzutów zamieszczonych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że one także okazały się nieusprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy. Nie jest zatem trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych sprowadzający się do stanowiska, iż skarżone uregulowania planu wyłączają możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnej na całym terenie objętym planem. Z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Chybiony jest w realiach tej sprawy zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem zaskarżona uchwała nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), czy też uwzględniania wymagań ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18, zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Niemniej jednak na całym obszarze przedmiotowego planu dopuszczono realizację infrastruktury technicznej (§ 8 ust.8 pkt 2 planu) co równoznaczne jest z dopuszczenie realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zakazano lokalizacji masztów, anten stacji bazowych, innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na budynkach wpisanych do rejestru zabytków, na elewacjach frontowych budynków, na połaciach dachowych od strony elewacji frontowej budynków. Budynków wpisanych do rejestru zabytków jest niewiele (patrz - § 10 ust.1 planu). Zakaz lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na tych budynkach nie stanowi nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej, natomiast znajduje uzasadnienie w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Również przedmiotowy zakaz dotyczący elewacji frontowej budynków jak i połaci dachowych od strony elewacji frontowej budynku mieści się w granicach prawa. Zakwestionowany zapis w istocie jedynie określa zasady i wymogi ładu przestrzennego, jakie muszą być spełnione przy lokalizacji tych urządzeń z zakresu łączności publicznej. Zapis ten nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych, posługuje się klarownymi i zrozumiałymi pojęciami (pojęcie elewacji frontowej budynku zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 24 uchwały w szczególności jak wejście główne, usytuowane od drogi publicznej) i nie stwarza ryzyka, iż orzekające w przyszłości organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mające obowiązek stosować się do powyższych zapisów, będą miały problemy ze stosowaniem tego przepisu prawa miejscowego. Również nie można uznać, by uregulowanie dotyczące § 13 ust. 1 pkt 5) miejscowego planu naruszało art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Wprowadzenie do planu ogólnej zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych było dopuszczalne. Przepis ten ma bowiem charakter niejako informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym, nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy też innych urządzeń telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1226/24). Nie sposób również przyjąć, aby powołany przepis planu naruszał zasadę prawidłowej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a która nakazuje aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Tak uczyniono w tym wypadku. Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 Prawo ochrony środowiska). Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 2630). Powołane powyżej unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji - patrz wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r. sygn. akt. II OSK 433/25. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w danym terenie, czy też co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory krajobrazowe i architektoniczne, jak również wymogi ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego. Przyjęte w planie, a kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Tym samym również chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej również okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Przede wszystkim we wniesionym środku odwoławczym w jakikolwiek sposób nie wykazano, stosownie do treści art. 176 p.p.s.a na czym miałby polegać zarzut niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust.1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p., z których wynika odpowiednio, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób miałby Sąd pierwszej instancji naruszyć powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji R.P., z których wynika odpowiednio, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego" oraz, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tak określona podstawa kasacyjna, jak to ujęto w pkt 1 lit. c zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie została uzasadniona, nie czyni temu zadość wskazanie w motywach tego środka odwoławczego, że na skutek oddalenia skargi w obrocie prawnym pozostały przepisy uniemożliwiające zlokalizowanie niezbędnej infrastruktury, co jak wyżej zaznaczono nie jest twierdzeniem prawdziwym. To ogólnikowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zostało w tym zakresie należycie wyjaśnione. Dotychczasowe rozważania nie pozwalają także na podzielenie zarzutów kasacji dotyczących naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie. Przede wszystkim w tym miejscu należy zauważyć, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą - nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. - do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 7 ust. 8 pkt 2) planu miejscowego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w przedmiotowym planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Reasumując dotychczasowe rozważania poczynione w tej sprawie, należy jednoznacznie podkreślić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Dlatego też w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.