II OSK 2462/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1089/20 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." dla działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...] I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; II. zasądza od I. sp. z o.o. w B. na rzecz Miasta K. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1089/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." dla działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) i zasądził od Miasta K. na rzecz skarżącej I. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 3 listopada 2020 r. I. sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: – interesu prawnego, tj. przysługującego jej prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr [...]1 i nr [...]2 przez uchwalenie planu ograniczającego możliwość wykorzystania nieruchomości z przekroczeniem proporcjonalności tzw. "władztwa planistycznego" oraz z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), – art. 17 u.p.z.p. stanowiące istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego – nieprzeprowadzenie wszystkich wymaganych przez ten przepis czynności procedury planistycznej, – art. 28 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe i nieprawidłowe zastosowanie, – art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez naruszenie prawa własności nieruchomości, – zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego, – art. 5 u.p.z.p. i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem skarżącej, przebieg procedury uchwalania spornego aktu świadczy o przekroczeniu przez organ zasad władztwa planistycznego. Skarżąca wskazała, że Rada Miasta K. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2008 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T.", przewidujący możliwość zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości na cele oświatowe. Z kolei na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2011 r. przystąpiono do sporządzania zmiany ww. planu obejmującej część obszaru miasta K. "[...] – T." z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]. W ramach procedury uchwałodawczej ówczesny właściciel spornych nieruchomości w maju 2016 r. złożył wniosek o wprowadzenie dla terenu działek o numerach [...]1 i [...]2 funkcji mieszkaniowej. Wniosek ten został zaakceptowany. Od 30 sierpnia 2018 r. do 19 września 2018 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt planu. W projekcie tym dla obszaru nieruchomości składającej się z działek nr [...]1 oraz [...]2 ustalono przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub teren zabudowy usługowej/lub teren zabudowy usług oświaty. Mając wiedzę o ww. projekcie skarżąca nabyła w drodze umowy sprzedaży nieruchomość składającą się z działek nr [...]1 oraz nr [...]2. W przekonaniu, że ta funkcja przeznaczenia terenu jest właściwa utwierdzały ją również ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2013 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] 2018 r., które to studium dla nieruchomości skarżącej przewiduje funkcję: "MW. Tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi". 26 lutego 2019 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Uchwała ta uchyliła plan zagospodarowania przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. przewidujący możliwość zagospodarowania działek nr [...]1 i [...]2 wyłącznie na cele oświatowe. 19 marca 2019 r. Rada Miasta K. podjęła kolejną uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], tj. drugą uchwałę dla tego samego terenu co w uchwale z dnia [...] 2019 r. Uchwała ta dla działek nr [...]1 i [...]2 ustaliła zupełnie inne przeznaczenie terenu niż to przewidziane w projekcie planu konsultowanym w ramach uzgodnień, a następnie wyłożonym do publicznego wglądu w okresie od 30 sierpnia do 19 września 2018 r. 29 maja 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr P-1.4131.320.2019.K, którym – uwzględniając sprzeciw spółki, że w uchwale planistycznej dla działek nr [...]1 oraz [...]2 ustalono zupełnie inne przeznaczenie terenu niż w projekcie planu – stwierdził nieważność § 130 uchwały nr [...] z dnia [...] 2019 r., dotyczącego wyłącznie działek nr [...]1 oraz nr [...]2. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną uchwałę podjęto z pominięciem wymaganej procedury. Plan z dnia [...] marca 2019 r. i plan uchwalony w dniu [...] grudnia 2019 r. to dwa różne plany. Nowy plan powinien nie tylko być poddany procedurze wyłożenia projektu, ale wszystkim elementom procedury planistycznej, w szczególności przewidzianym w art. 17 od pkt 1 do pkt 9 u.p.z.p., a to nie nastąpiło. Poza tym, według skarżącej, przy uchwalaniu skarżonego planu z dnia [...] grudnia 2019 r. organ nie może się powoływać na uchwałę nr [...] z dnia [...] 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu (...), gdyż ta uchwała została skonsumowana przez uchwałę planistyczną z dnia [...] marca 2019 r. Nadto skarżąca podniosła, że wcześniej, to jest [...] lutego 2019 r., dla tego samego terenu na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2011 r. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, uchylony następnie przez § 186 uchwały z [...] marca 2019 r., co zdaniem skarżącej oznacza, że już uchwała z [...] marca 2019 r. została podjęta bez przeprowadzenia nowej procedury planistycznej, a to powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do skargi organ wskazał, że dla terenu działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...] o łącznej powierzchni 1,1747 ha, podobnie jak dla pozostałych 490,8253 ha miasta K. od [...] 2009 r. obowiązywał przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T.". Do ww. planu, po półtora roku jego funkcjonowania, zaczęły napływać wnioski o jego zmianę. W związku z tym Rada Miasta K. sukcesywnie podejmowała pojedyncze uchwały inicjujące. W świetle powyższych działań miasto posiadało wszczętych kilka procedur planistycznych, które generowałyby potrzebę opracowania do każdej z nich odrębnych opracowań planistycznych, jakimi są prognozy oddziaływania na środowisko czy prognozy skutków finansowych. Dlatego też podjęto decyzję o uchyleniu wszystkich dotychczas podjętych uchwał inicjujących i podjęciu jednej uchwały (nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]). Ponadto Prezydent wskazał, że w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 maja 2019 r., dla dopełnienia procedury planistycznej wywołanej uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011 r., ponowiono czynności w zakresie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w odniesieniu do terenu działek nr [...]1 i [...]2. W tym celu wyodrębniono z treści i rysunku uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. ustalenia i rysunek odnoszące się wyłącznie do terenu działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...] i oznaczonych symbolem U, Uo, Usw1. Ustalenia te sformułowano w odrębnym projekcie uchwały planistycznej – projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." dla działek nr [...]1 i [...]2, którego ostateczną postać wyłożono do publicznego wglądu. Odnosząc się do kwestii wadliwości przyjęcia planu miejscowego uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. wobec podjętej [...] lutego 2019 r. uchwały w tym samym przedmiocie, organ wskazał, że uchwała nr [...] z [...] lutego 2019 r. z uwagi na wadę techniczną nie została opublikowana, a zatem nie weszła ona do obrotu prawnego. Rada Miasta K. wyeliminowała ją na podstawie § 186 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. W ocenie organu działanie to nie jest niczym nieprawidłowym i stosowane jest powszechnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że działki nr [...]1 i [...]2 są położone na terenie oznaczonym w studium symbolem MW-14, co oznacza, że jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Z treści studium wynika, że na terenie MW – obejmującym tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (obiekty pokoszarowe) oraz zabudowy pokoszarowej – niezagospodarowanej: istnieje możliwość uzupełnienia terenu o następujące preferowane funkcje: – mieszkaniową wielorodzinną, – usługową, – gastronomiczną, – Inkubatora Przedsiębiorczości. W ocenie Sądu, z treści studium wyraźnie wynika, że funkcją dominującą na terenie MW-14 jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie zaś – jak to przyjęła Rada Miasta – funkcja usługowa czy usługowo-oświatowa, której w planie przyznano wyłączność. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." z wyłączeniem wskazanych w niej działek (wyłączenie nie obejmuje działek [...]1 i [...]2), to nie oznacza, że podjęte w oparciu o nią uchwały planistyczne (tzw. uchwały końcowe), mają obowiązek uwzględniać tylko takie założenia studium, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu. Skoro zaś – według Sądu – w 2018 r. Rada Miasta dokonała zmiany studium, które dotyczyły m.in. terenu, na którym położone są działki nr [...]1 i [...]2, to uchwalając plan dla tego terenu, miała obowiązek respektowania ustaleń wynikających ze zmiany studium. Jednak przyjmując plan miejscowy w odniesieniu do terenu dotyczącego działek nr [...]1 i [...]2 całkowicie pominęła wytyczne studium dotyczące terenu MW-14 albowiem ograniczyła jego funkcję wyłącznie do usług, co sprawia, że ustalenia studium zostały naruszone. Wprawdzie studium nie wyklucza na terenie MW-14 lokalizowania usług, jednak przeznaczenie terenu wyłącznie na usługi, z pominięciem funkcji dominującej, stanowi naruszenia zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie i wykładnię przepisów art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że Rada Miasta K. uchwalając plan miejscowy w odniesieniu do terenu dotyczącego działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...] całkowicie pominęła wytyczne Studium dotyczące terenu MW-14, albowiem ograniczyła jego funkcję wyłącznie do usług, podczas gdy w rzeczywistości działki nr [...]1 i [...]2 położone w obrębie [...] stanowią tylko część terenu elementarnego MW-14, co do którego zapisy Studium przewidują możliwość uzupełnienia o preferowaną funkcję m.in. usługowo-oświatową, co oznacza, że zapisy planu przyjętego kwestionowaną uchwałą nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi I. sp. z o. o. z siedzibą w B. na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]-T." dla działek nr [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2020 r., poz. [...]), ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 4 czerwca 2024 r. I. sp. z o. o. z siedzibą w B. (poprzednia nazwa I. sp. z o.o., błędnie podana w powyższym piśmie jako I. sp. z o.o., co potwierdził i sprostował pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed NSA w dniu 25 czerwca 2024 r.), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miasta K. oraz zasądzenie od Miasta K. na rzecz spółki I. sp. z o.o. z siedzibą w B. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowała zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Ponadto wskazała, że w trakcie postępowania doszło do zmiany nazwy spółki na I. sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, albowiem skutecznym, a zarazem wystarczającym dla uwzględnienia żądań w niej zawartych, okazał się zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z niedopełnieniem – jak to ujął – określonego w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunku "zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium", co wywołało skutek w postaci nieważności planu miejscowego, albowiem doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, mając na uwadze przytoczone przez Sąd I instancji ustalenia studium, według których wśród preferowanych funkcji przewidzianych dla terenu oznaczonego symbolem MW-14, obejmującego między innymi działki nr [...]1 i [...]2 wskazano funkcję usługową. Zważywszy bowiem, że symbolem MW zostały oznaczone w studium tereny "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi" i traktując nawet funkcję usługową jako jedynie dopuszczalną, wypada zauważyć, że działki nr [...]1 i [...]2 stanowią tylko fragment terenu MW-14. Zatem w kontekście oceny zgodności zaskarżonego planu ze studium, to że – jak podkreśla Sąd I instancji – plan ograniczył funkcje działek nr [...]1 i [...]2 wyłącznie do usług (oświatowych), nie jest równoznaczne z przyznaniem wyłącznie funkcji usługowej pozostałym terenom oznaczonym w studium symbolem MW-14. Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red. Z. Niewiadomski], Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Oznacza to, że do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi jedynie wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia zaskarżonego planu mieszczą się w ramach ustaleń obowiązującego studium, które przewidują funkcję usługową na terenach oznaczonych w tym akcie symbolem MW. Sąd I instancji, koncentrując się na jak się okazało błędnej ocenie zgodności (a ściślej niezgodności) ustaleń planu z ustaleniami studium, nie odniósł się do sedna skargi wyrażonego w podniesionych przez skarżącą zarzutach, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.