II OSK 246/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 272/23 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 18 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 272/23, w wyniku rozpoznania skargi A. T. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, organ pierwszej instancji) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: odrzucił skargę na przewlekłość postępowania (pkt I.) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt II.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Federacji Rosji, wnioskiem z 30 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ pismem z 2 grudnia 2021 r. wezwał do uzupełnienia podania oraz dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa. Wojewoda zawiadomieniem z 27 maja 2022 r., nr SOC-PCI.6151.1.852.2019.AG na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) oraz art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.c. poinformował stronę o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia wydania zawiadomienia cudzoziemka nie stawiła się osobiście w siedzibie Urzędu oraz nie uzupełniła braków formalnych. Strona złożyła ponaglenie z 13 lutego 2023 r., a następnie pismem z 6 marca 2023 r. wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania z 30 kwietnia 2019 r. składając wypełniony wniosek wraz z załącznikami. Wojewoda postanowieniem z 16 marca 2023 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. Cudzoziemka wniosła skargę z 10 maja 2023 r. na bezczynność oraz przewlekłość Wojewody do WSA we Wrocławiu. Następnie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z 7 lipca 2023 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody z 16 marca 2023 r. i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem Szefa Urzędu termin z art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem o charakterze instrukcyjnym. W konsekwencji, uzupełnienie braków formalnych wniosku po upływie tego terminu, ale przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Następnie, Szef Urzędu postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r. uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że Wojewoda wysłał wezwanie do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku na prawidłowy adres, tj. adres wskazany w piśmie z 1 maja 2019 r. jako adres do korespondencji w sprawie. We wskazanym na wstępie wyroku z 18 października 2023 r. w pierwszej kolejności podniesiono, że jedynym środkiem służącym weryfikacji trafności rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu (uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Mając powyższe na uwadze, sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę na przewlekłość postępowania organu. Dokonując kontroli bezczynności organu podkreślono, że organ zasadnie uznał, że wniosek strony nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, tj. ustawy o cudzoziemcach, co obligowało organ do wezwania do ich uzupełnienia. Wyjaśniono, że w zakreślonym przez organ terminie strona nie stawiła się osobiście w siedzibie organu oraz nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Zdaniem WSA we Wrocławiu w świetle powyższego za prawidłowe uznać należy działanie organu, który pismem z 27 maja 2022 r. zawiadomił o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 30 kwietnia 2019 r. Wskazano, że uzupełnienie braków formalnych wniosku po wydaniu, jak również po doręczeniu przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydania przedmiotowego zawiadomienia. Zdaniem sądu wojewódzkiego skoro pozostawienie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosku bez rozpoznania nie narusza prawa, to organ nie pozostaje bezczynny w zakresie jego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w części tj. co do pkt II. zarzucając naruszenie: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, a w konsekwencji zasady sprawiedliwości społecznej; 2) art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania, podczas gdy wobec braku skutecznego doręczenia skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych, skarżąca nie miała możliwości uzupełnienia braków, a w konsekwencji brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.c. przez przyjęcie, że organ prawidłowo przyjął, że skarżąca nie uzupełniła wniosku, pomimo wezwania, podczas gdy wobec braku skutecznego doręczenia skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych, skarżąca nie miała możliwości uzupełnienia braków, a w konsekwencji brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 105 ust. 2 u.o.c. przez przyjęcie, że organ prawidłowo przyjął, że skarżąca nie uzupełniła wniosku, pomimo wezwania, podczas gdy wobec braku skutecznego doręczenia skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych, skarżąca nie miała możliwości uzupełnienia braków, a w konsekwencji brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt II. oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi co do istoty sprawy; ewentualnie przekazanie sprawy w zaskarżonej części WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania WSA we Wrocławiu do zbadania bezczynności, której dopuścił się Wojewoda oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Został zaskarżony skargą kasacyjną pkt II. sentencji wyroku oddalający skargę na bezczynność. Kluczowym zagadnieniem jest kwestia prawidłowości pozostawienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy bez rozpoznania pismem z 27 maja 2022 r. (art. 64 § 2 k.p.a.). Jak zasadnie przyjął sąd wojewódzki w powołaniu na uchwałę NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Weryfikacja zatem aktu jakim jest pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu. Taka skarga została wniesiona do WSA we Wrocławiu i sąd ten dokonał prawidłowego zbadania podstaw faktycznych i prawnych zawiadomienia z 27 maja 2022 r. Stosownie do art. 105 ust. 1 i 2 u.o.c. cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1 u.o.c. składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy korzystając z operatora pocztowego, zatem wymagał on uzupełnienia poprzez osobiste stawiennictwo w urzędzie. Wezwanie datowane na dzień 2 grudnia 2021 r. zawierało pouczenie o wyznaczeniu terminu na stawiennictwo w urzędzie i okazanie ważnego dokumentu podróży oraz o skutku niedopełnienia tych czynności w zakreślonym terminie. Wezwanie zostało wysłane na adres ustanowionego przez cudzoziemkę pełnomocnika (pracownika podmiotu powierzającego pracę), podany w pełnomocnictwie udzielonym tej samej osobie przez pracodawcę do wypełnienia i podpisania załącznika nr 1 do wniosku. Jak również na adres wskazany jako korespondencyjny dla samej cudzoziemki przez jej pełnomocnika w odrębnym oświadczeniu. Wezwanie powyższe wróciło z adnotacją zwrot nie podjęto w terminie i dwukrotnym awizowaniem. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo dla tej samej osoby fizycznej od cudzoziemki oraz od podmiotu powierzającego pracę. Na pełnomocnictwie udzielonym przez cudzoziemkę nie ma żadnego adresu ani pełnomocnika, ani cudzoziemki. Natomiast na tym udzielonym przez pracodawcę widnieje ul. [...], Wrocław. Jednocześnie co istotne w aktach znajduje się oświadczenie pełnomocnika strony z 1 maja 2019 r., że cudzoziemka posiada miejsce zamieszkania w Polsce i wskazuje jej adres korespondencyjny jw. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że źródłem informacji dla organu powinna być treść pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, nie zaś przez podmiot powierzający pracę. Z tego pierwszego zaś nie wynika adres. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że znaczenie ma pełnomocnictwo udzielone przez cudzoziemkę i jego treść. W tym dokumencie nie wskazano jednak żadnego adresu. Tym niemniej organ orzeka na podstawie akt sprawy i z nich wynikało, że adresem zarówno korespondencyjnym cudzoziemki, jak i jej pełnomocnika jest wzmiankowana już ul. [...] we Wrocławiu. Na taki adres zostało adresowane wezwanie do stawiennictwa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.c. w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem albo w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie. Z akt wynika, że adresem wskazanym przez stronę w tym postępowaniu był adres, na który zostało wysłane wezwanie do usunięcia braków formalnych podania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że doręczenia dokonano w trybie art. 44 k.p.a. Doręczenie to znajduje zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie pisma adresatowi w miejscu zamieszkania, miejscu pracy, w lokalu organu administracji lub innym miejscu, gdzie zastanie się adresata) lub art. 43 k.p.a. (doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). W tego rodzaju sytuacji operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, tj. z upływem 14 dnia liczonego od pierwszego zawiadomienia, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Oznacza to, że wezwanie zostało skutecznie doręczone adresatowi tj. pełnomocnikowi i skutek w postaci nieuzupełnienia braków formalnych upoważniał organ do pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Kontrola zatem prawidłowości pozostawienia bez rozpatrzenia podania dokonana przez WSA we Wrocławiu była prawidłowa, co mogło skutkować wyłącznie oddaleniem skargi, nie zaś stwierdzeniem bezczynności na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarówno organ nie naruszył art. 7, jak i art. 2 Konstytucji RP, jak również sąd wojewódzki. Jako niezrozumiały należy odczytać zarzut naruszenia przepisu procesowego odnoszącego się decyzji administracyjnej lub postanowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłość Wojewody, nie zaś decyzja administracyjna. Zgodnie z w/w przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te akty, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł naruszyć tego przepisu, gdyż właściwą normą, którą władny byłby zastosować sąd wojewódzki mógł być wyłącznie art. 149 p.p.s.a., odnoszący się do sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Niemniej zasadnie WSA we Wrocławiu uznał, że nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia skargi, tylko jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.