II OSK 2458/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 86/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na czynność Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt II 86/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej skarżący) na czynność Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencji budynku dawnej szkoły zlokalizowanego przy ul. [...] w K. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie posiada wszystkie cechy zabytku wskazane w art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, dalej uozoz). Organ wskazał, że ww. budynek powstał w dwóch etapach tj. w roku 1882, a następnie został rozbudowany w roku 1935. Pomimo jednak wymiany pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej, budynek zachował swoją pierwotną bryłę ukształtowaną po rozbudowie w latach 30-tych XX wieku. Układ pomieszczeń (w tym piwnic) wewnątrz budynku pozostał bez zmian. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że budynek ten prezentuje wartości historyczne, naukowe i artystyczne, których zachowanie leży w interesie społecznym. Budynek dawnej szkoły jest świadectwem rozwoju szkolnictwa na wskazanym przez organ terenie, a także reprezentuje rozwój i przemiany w architekturze i technologiach budowlanych, przez co może być przedmiotem badań i analiz naukowych. Przy tym uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, zdaniem Sądu, organ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie karty ewidencji ww. zabytku nie było dowolne. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) oraz w zw. z art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 uozoz i art. 133 § 1, art. 134 § 1 Ppsa; art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 uozoz w zw. z art. 134 § 1 Ppsa; art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 21, art. 22 ust. 2 uozoz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) w zw. z art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstaw przyjęcia, że mimo licznych robót wykonanych przy budynku (rozbudowę i odbudowa), obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów - brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, które zostały w całości przez Sąd pominięte; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 uozoz, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że budynek dawnej szkoły "niewątpliwie posiada wszystkie cechy zabytku wskazane w art. 3 pkt 1 uozoz", podczas gdy omawiana nieruchomość nie wypełnia cech zabytku w rozumieniu definicji zawartej w tym przepisie, a więc nie zostały spełnione przesłanki uznania tego budynku za zabytek i nie stanowi on obiektu posiadającego cechy, które nakazują objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną unikalną - i z tego powodu wymagającą ochrony - wartość historyczną, artystyczną lub naukową; b) art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 uozoz, polegające na ich błędnej wykładni, prowadzącej do uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe, że budynek, który powstał kilkadziesiąt lat temu i utracił cechy autentyczności może zostać wpisany do ewidencji zabytków, gdy tymczasem w ocenie skarżącego dokonane na przestrzeni lat w budynku roboty budowlane, powodujące zniekształcenie pierwotnej formy budynku, nie pozostają bez wpływu dla możliwości oceny jego wartości historycznych, naukowych, artystycznych, warunkujących uznanie go za zabytek, i powinny być oceniane - zdaniem skarżącego - na moment dokonywania wpisu do ewidencji zabytków; c) art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 uozoz w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, podczas gdy organ konserwatorski nie wykazał usprawiedliwionych podstaw włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co spowodowało naruszenie gwarancji ochrony własności przed jej nieproporcjonalnym ograniczeniem; d) § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 8-12 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661; dalej rozporządzenie) oraz w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 uozoz, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania przez Sąd I instancji, że brak jest uchybień formalnych w toku dokonania zaskarżonej czynności włączenia spornej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy organ nie tylko nie opracował prawidłowej karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru, ale również nie zrealizował obowiązku dokonania weryfikacji danych zawartej w treści karty ewidencyjnej pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym oraz tego, czy dokumentacja fotograficzna umożliwia dokonanie jego identyfikacji, w konsekwencji wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ konserwatorski nie wykazał, że włączenie spornego budynku do ewidencji znajdowało podstawę oraz uzasadnienie, a więc czynności tej należy przypisać cechę dowolności; e) art. 22 ust. 2 uozoz w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 8-12, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1, ust. 3, ust. 7 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wskazania w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, przesłanek warunkujących uznanie za zabytek nieruchomy ww. budynku, brak sprawdzenia czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a w konsekwencji założenie karty ewidencyjnej zabytku niezgodnie z przepisami przedmiotowego rozporządzenia; f) art. 22 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 21 uozoz, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez organ wpisu do ewidencji zabytków budynku dawnej szkoły, w oparciu o przepisy uozoz przyznające kompetencję wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) do dokonania wpisu do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Skutkiem wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w art. 22 ust. 3 uozoz przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania administracyjnego, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/19 i 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 347/19). 4.4. W świetle wyjaśnionej powyżej istoty ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków, nieusprawiedliwione są zarzuty błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21, art. 22 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 uozoz w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia. Organ wykazał bowiem, że ww. budynek jako świadectwo minionej epoki posiada wartości historyczne, które uzasadniają objęcie go wstępną ochroną konserwatorską w interesie społecznym. W szczególności wyjaśniono, że podstawą włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji jest fakt, że po przeprowadzeniu kwerendy w zbiorach archiwum zakładowego oraz dostępnej literatury ustalono, iż budynek ten powstał w dwóch etapach, tj. w roku 1882, a następnie został rozbudowany w 1935 r. i to właśnie wykorzystanie charakterystycznego dla lat 80 XIX wieku stylu architektonicznego w połączeniu z modernizmem lat 30 XX wieku stanowi o jego unikatowym charakterze. Zasadnie zatem Sąd I Instancji uznał za organem, że ww. budynek posiada charakterystyczne cechy świadczące o przemianach w budownictwie dwóch epok, w których powstał, a rozwiązania artystyczne zastosowane w budynku są przykładem współistnienia dwóch trendów stylistycznych i ich umiejętnego połączenia z zachowaniem zabytkowej wartości obiektu, w związku z czym spełnia definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 i 2 uozoz. Okoliczność przeprowadzenia licznych remontów jak wykazał organ nie spowodowała utraty tych wartości zabytkowych. Zgodnie z art. 6 uozoz, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na ich stan zachowania. Subiektywne zaś przekonanie strony o braku walorów zabytkowych ww. budynku pozostaje w oczywistej sprzeczności z merytoryczną argumentacją wyspecjalizowanego organu. 4.5. Natomiast analiza karty ewidencyjnej zabytku ww. budynku prowadzi do wniosku, iż zawiera ona obligatoryjne elementy określone w § 10 i § 14 rozporządzenia, a sama czynność wypełniała przesłanki określone w § 13 oraz § 15 rozporządzenia. Wskazywane uchybienia proceduralne dotyczące powołania mylnej podstawy prawnej czynności tj. art. 22 ust. 4 i ust. 5 uozoz nie miały jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość czynności. Z treści zawiadomienia wynika jednoznacznie, że przedmiotem czynności jest włączenie nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków. 4.6. W związku z powyższym oraz z prawidłowym zastosowaniem przepisów uozoz bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej nieproporcjonalne ograniczenie własności tj. naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organ zastosował bowiem przewidziany ustawą najmniej uciążliwy wstępny środek ochrony zabytków, nie narzucając właścicielowi nieruchomości obowiązków jakie są związane ze skutkami objęcia formami ochrony zabytków wyrażonymi w art. 7 uozoz. W kontekście wykazanych wartości zabytkowych przez organ, o których mowa w art. 3 pkt 1 uozoz nie można uznać skutku ujęcia w ewidencji - tj. konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę - za zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności. W żadnym razie z zaskarżonego wyroku nie wynika arbitralne przedłożenie przez Sąd I instancji dobra publicznego ponad indywidualny interes majątkowy skarżącego. 4.7. Nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w Kpa. Dlatego też Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, kontrolując legalność zaskarżonej czynności. Nie znajdują więc w tym zakresie zastosowania przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kpa. Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia jako przepisów postępowania art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 uozoz i art. 133 § 1, art. 134 § 1 Ppsa; art. 146 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 uozoz w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 21, art. 22 ust. 2 uozoz, to z uwagi na niezasadność naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących wskazanych przepisów uozoz, które zostały również powołane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. 4.8. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonej czynności i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, dlaczego skargę oddalono. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 4.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.