II OSK 2454/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 223/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.4150.38.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 223/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 lutego 2022 r., nr SKO.4150.38.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 30 grudnia 2021 r., DPRG-UA-Vlll.627.2021 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.627.2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. Ś. [...], na fragmencie działki nr [...], obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że "w innych uzasadnionych przyczynach" odmowy wszczęcia postępowania nie może mieścić się sytuacja, w której nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej bo odmowa wszczęcia może być tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych w sytuacji gdy z treści wskazanego przepisu wynika, że katalog innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest otwarty i tym samym zgodnie z intencją ustawodawcy możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania z tej innej przyczyny jaką może być to, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej, gdyż w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, ponieważ z góry wiadomo, że wnioskodawca nie może otrzymać tych warunków zabudowy, a więc zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie jest zbędne, natomiast jego wszczęcie będzie powodowało niezgodnie z zasadą ekonomiki procesowej prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, tj. m.in. konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej przez uprawnioną osobę i będzie prowadziło do generowania niepotrzebnych kosztów tego postępowania; 2. przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek ww. błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że nie była możliwa odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. Ś. [...], fragment działki nr [...] w obrębie [...], w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej – to jak najbardziej możliwa i uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania, tym bardziej, że zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, a więc prowadzenie postępowania nie spowoduje zamierzonego przez wnioskodawcę rezultatu a jedynie będzie prowadziło do generowania niepotrzebnych kosztów tego postępowania związanych m.in. sporządzeniem analizy urbanistycznej przez uprawnioną osobę; oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 lutego 2022 r., nr SKO.4150.38.2022 oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z 30 grudnia 2021 r., nr DPRG-UA-VIII.627.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. Ś. [...], fragment działki nr [...] w obrębie [...], z tego tylko powodu, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia ww. przepisów prawa, a zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie, wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nieuzasadnione przyjęcie, że "w innych uzasadnionych przyczynach" odmowy wszczęcia postępowania nie może mieścić się sytuacja, w której nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej. Skarżący kasacyjnie organ, wbrew podniesionemu twierdzeniu, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki, co sprawia że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tym przedmiocie nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, to zaś daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, sam w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczące o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki (s. 4). Skarżący kasacyjnie organ wskazuje więc, z czym akurat należy się zgodzić, że przyjęcie kategorycznego zakazu ustalania warunków zabudowy dla części działki jest błędne, o czym świadczą inne liczne orzeczenia, niewymienione skardze kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z: 24.05.2018 r., II OSK 1634/16, LEX nr 2520807; 3.12.2019 r., II OSK 177/18, LEX nr 2865534; 23.04.2020 r., II OSK 1693/19, LEX nr 3038283; 19.02.2021 r., II OSK 2976/20, LEX nr 3161053; 2.03.2021 r., II OSK 270/21, LEX nr 3172935; 3.08.2021 r., II OSK 1351/21, LEX nr 3232451; 15.12.2021 r., II OSK 603/21, LEX nr 3316751 oraz 4.11.2021 r., II OSK 1212/19, LEX nr 3309363). W tym miejscu należy wyjaśnić, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jeżeli przede wszystkim nie niesie ono za sobą ryzyka naruszenia interesu publicznego, w tym nie doprowadzi do obejścia prawa (zob. wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348). Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") powinno być uzasadnione uwarunkowaniami danej sprawy (por. wyroki NSA z 26.01.2022 r., II OSK 1450/19, LEX nr 3339991 oraz z 4.11.2021 r., II OSK 1212/19, LEX nr 3309363) – szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348). Mogą to być m.in. uwarunkowania urbanistyczne, a więc gdy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551). Niezależnie od powyższego wypada nadmienić, że obecnie potwierdzenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64b u.p.z.p. i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Wprawdzie w dacie sporządzania wniosku, ani w dniu wydania decyzji przez organ I instancji przywołane rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2021 r. jeszcze nie obowiązywało, niemniej jednak wskazane uregulowania potwierdzają trafność przyjętej wykładni w tym zakresie przez znaczną część składów orzekających. Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć by okoliczność, wynikająca z tego, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczy części działki, stanowiła (jak to ujął Sąd w zaskarżonym wyroku) oczywistą i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Przeciwnie, ocena prawidłowości złożonego wniosku wymagała przeprowadzania czynności wyjaśniających, a te powinny być podjęte i przeprowadzone w ramach (wszczętego) postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., mimo że posłużono się w nim zwrotem niedookreślonym "inne uzasadnione przyczyny", stanowi podlegający ścisłej wykładni wyjątek od zasady, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Zatem przyczyny odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste i obiektywne, takie zaś w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły. Także pozostałe dwa zarzuty kasacyjne (niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.), ze względu na ich ścisłe powiązanie merytoryczne z nieuwzględnionym zarzutem błędnej wykładni art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.