II OSK 2450/16

Dnia 13 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 sygn. akt IV SA/Wa 419/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2015 roku, znak ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 419/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2015 roku, znak ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2015r., znak ... W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015r. nr ... Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej zw. GIOŚ) stwierdził - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. - niedopuszczalność wniesionego odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. (dalej zw. skarżąca albo Spółdzielnia) od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 lipca 2015r., Nr ... w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 19 043 zł za wprowadzanie w 2011r. ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty S. z 12 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że (1) odwołanie od decyzji, wniesione pismem z dnia 4 sierpnia 2015r., zostało podpisane przez M. F. i K. L., czyli dwie z trzech osób wymienionych w protokole z 27 lipca 2015r. ze spotkania członków zarządu i rady nadzorczej, wyznaczonych do reprezentacji skarżącej; (2) z informacji odpowiadającej odpisowi z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego skarżącej, według stanu na 4 maja 2015r., do jego reprezentacji były upoważnione inne osoby niż te, które podpisały odwołanie od decyzji; (3) w związku z powyższym, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 12 sierpnia 2015r. zobowiązano w/w do złożenia m.in. dokumentów potwierdzających umocowanie w/w osób do reprezentowania skarżącej, tj. do złożenia aktualnego odpisu KRS lub uchwały o powołaniu w/w osób w poczet zarządu spółdzielni; (4) w odpowiedzi na powyższe wezwanie osoby wnoszące odwołanie przesłały przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2015r. Uchwałę Nr 5 z zebrania Walnego Zgromadzenia Spółdzielni Mieszkaniowej z 3 lipca 2015r. oraz Protokół Nr 2 ze spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej, które odbyło się 27 lipca 2015r.; (5) pismem dnia 15 września 2015r. wezwano osoby wnoszące odwołanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie przez wszystkie osoby wymienione w protokole z 27 lipca 2015r., w terminie siedmiu dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wezwanie doręczono osobom wnoszącym odwołanie 18 września 2015r., lecz w wyznaczonym terminie brak nie został uzupełniony. Skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z. wskazując, że: (1) 31 lipca 2015r. został złożony wniosek o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego osób reprezentujących spółdzielnię, który został dokonany dopiero 21 października 2015r., na co skarżąca nie miała wpływu, (2) osoby uprawnione do reprezentacji skarżącej wymienione są w protokole z 27 lipca 2015r. i uchwale Nr 5 z 3 lipca 2015r. z zebrania członków walnego zgromadzenia. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 9 lutego 2016r. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2015r. podlega uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż wymienione w skardze. Narusza ono art. 64 § 2 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd argumentował, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało podpisane przez M. F. i K. L., czyli dwie z trzech osób wymienionych w protokole z 27 lipca 2015r. ze spotkania członków zarządu i rady nadzorczej, wyznaczonych do reprezentacji skarżącej. Nie ulega również wątpliwości, że na dzień wniesienia odwołania osoby te nie figurowały jeszcze w KSR, bowiem zostały w nim uwidocznione dopiero (jak wynika ze skargi) w dniu 21 października 2015r. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wpis członka zarządu do KRS ma charakter jedynie deklaratoryjny, a powołanie i odwołanie członka zarządu spółki akcyjnej (podobnie jak spółki z o.o., czy spółdzielni) następuje na mocy uchwały odpowiedniego organu spółki, której skuteczność nie jest zależna od dokonania odpowiedniego wpisu do KRS (orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1999r. 11 CKN 608/98, OSNC 2000/4/67, z dnia 4 kwietnia 2000r. V CKN 10/00, OSNC 2000/12/219, z dnia 18 stycznia 2001r. V CKN 186/00, z dnia 16 maja 2002r. IV CKN 933/00 i z dnia 7 lipca 2005r. V CK 839/04, niepubl.). Dlatego obalenie domniemania przewidzianego w art. 17 uKRS może nastąpić między innymi przez wykazanie, że uchwała o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu była nieważna lub nieistniejąca, jak również przez wykazanie, że inna osoba, nie wpisana do KRS, jest w rzeczywistości członkiem zarządu. Okoliczności te mogą być wykazane przy pomocy dowodów w postaci prawomocnych wyroków sądowych stwierdzających nieważność lub nieistnienie uchwał powołujących określoną osobę na członka zarządu lub wskazujących na niewłaściwy skład organu, który powołał członka zarządu albo ustalających skład zarządu w określonym czasie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że 2 z 3 osób, zostały powołane do Zarządu Spółdzielni, na dowód czego, zgodnie z żądaniem organu przedłożono stosowną uchwałę Nr 5. Sąd podkreślił, że w toku postępowania, jak wynika z akt sprawy nie uległ zmianie sposób reprezentacji skarżącej przez zarząd tj. 2 członków zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd upoważniona. W sytuacji zatem, gdy organ miał wątpliwości w tym zakresie, powinien był zgodnie z zasadą informowania stron, wyrażoną w art. 9 k.p.a. dodatkowo wezwać odwołującą do przedstawienia statutu, lub zażądać aktualnego na dzień wniesienia odwołania KRS-. Nieuprawnione tym samym było, w ocenie Sądu, domaganie się przez organ podpisania odwołania przez wszystkich członków zarządu. Należy bowiem mieć na uwadze, że strona spełniła wcześniej żądanie organu, określone w wezwaniu z dnia 12 sierpnia 2015r., tj. przedstawiła stosowne dokumenty i tym samym miała pełne prawo sądzić, że właściwie wykazała umocowanie osób, które podpisały odwołanie do jej reprezentowania. W ocenie Sądu, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wbrew stanowisku organu, osoby które podpisały odwołanie były właściwie umocowane do reprezentowania Spółdzielni, co też zgodnie z żądaniem organu wykazały, bowiem złożono dokładnie te dokumenty, które organ żądał. Strona nie może więc ponosić odpowiedzialności za błąd, czy też niedopatrzenie organu. Jeżeli więc w ocenie organu przedłożone przez nią dokumenty okazały się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ miał nadal wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był, jak wskazano powyżej, wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie, czego organ nie uczynił, naruszając tym samym art. 9 k.p.a, a w konsekwencji art. 134 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2015r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. 2013.1222 j.t.) w zw. z art. 49 § 2 ustawy prawo spółdzielcze w zw. z art. 41 § 1 ustawy prawo spółdzielcze oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że uchwała Nr 5 wykazuje zarówno skład osobowy, jak i prawidłowość powołania organu, w sytuacji gdy brak jest w uchwale daty jej podjęcia oraz brak oznaczenia organu, który uchwałę podjął, stąd trudno ocenić jej prawidłowość i zgodność, stąd nie można uznać, że w sposób nie budzący wątpliwości strona, przedstawiając w/w uchwałę, wykazała sposób reprezentacji podmiotu II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: - naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie uzupełniła braku formalnego odwołania, tj. nie odpowiedziała na pismo organu II instancji z dnia 15 września 2015r. nr ..., stąd odwołanie nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane, - naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i art. 30 § 3 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania gdyż strona, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa Z. w sposób dostateczny i nie budzący wątpliwości wykazała sposób umocowania osób wchodzący w skład zarządu, przez co należało uznać, że odwołanie nie było obarczone brakami i należało je rozpoznać, w sytuacji gdy zdaniem organu II instancji, strona nie usunęła wątpliwości zarówno co do sposobu reprezentacji, jak i osób wchodzących w skład organu, stąd rozpoznanie odwołania nie było możliwe, - naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., w zw. z art. 76 a k.p.a. poprzez pominięcie, że przedłożone przez stronę w toku postępowania, organowi I instancji, tj. P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dokumenty stanowiły tylko kserokopie, stąd nie mogły stanowić dowodu w sprawie, a co najmniej, wobec braku wyjaśnień strony, trudno było je ocenić, a tym samym strona nie wykazała ani sposobu reprezentacji, ani osób wchodzących w skład organu mogącego reprezentować stronę, stąd wniesione odwołanie nie mogło zostać rozpoznane - naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w zw. z art. 48 § 1 ustawy prawo spółdzielcze i art. 12a ustawy prawo spółdzielcze, w zw. z protokołem Nr 2 "ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w Z. w dniu 27.07.2015r.", zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że strona nie wykazała składu organu upoważnionego do reprezentacji, ani czy sposób reprezentacji jest zgodny ze statutem spółdzielni i nie uległ zmianie a tym samym nie uzupełniła braku formalnego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie zatem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, gdyż Sądowi I instancji zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 49 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z art. 41 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (w różnym zestawieniu) w zw. z art. 134 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 63 § 3 k.p.a., art. 30 § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 76a k.p.a., art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 12a ustawy Prawo spółdzielcze w zw. z protokołem Nr 2 ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w Z. w dniu 27.07.2015r. Wszystkie zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osoby które podpisały odwołanie od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 lipca 2015r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2011r. ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty S. z 12 kwietnia 2010r. były właściwie umocowane do reprezentowania Spółdzielni, tzn. czy mogły skutecznie podpisać odwołanie od decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione są zarzuty skargi kasacyjnej, w których organ próbuje podważać prawidłowość dokumentów, które Spółdzielnia przedłożyła w wykonaniu wezwania z dnia 12 sierpnia 2015r., w celu wykazania umocowania do reprezentowania Spółdzielni przez osoby, które podpisały odwołanie. Argumenty wskazujące na wadliwość tych dokumentów organ zawarł zarówno w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Wymaga zatem podkreślenia, że przedłożone przez Spółdzielnię na wezwanie organu dokumenty (w postaci uchwały Nr 5 oraz protokołu Nr 2 ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w dniu 27.07.2015r.) stanowiły także załącznik do wniosku wysłanego przez Spółdzielnię w dniu 31 lipca 2015r. do KRS o zmianę danych tego podmiotu w rejestrze przedsiębiorców. Kopia wniosku, zawierającego również wykaz złożonych załączników, znajduje się w aktach sprawy. Na podstawie m.in. wskazanych powyżej dokumentów, w KRS ujawniono dane osób wchodzących w skład zarządu Spółdzielni, które były tożsame z danymi zawartymi w uchwale Nr 5, którą wraz z protokołem Nr 2 przedłożyła Spółdzielnia na wezwanie organu. W tych okolicznościach nieuprawnione jest kwestionowanie prawidłowości tych dokumentów. Ponadto, jak słusznie podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę dokumenty okazały się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ miał nadal wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a., w świetle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zaniechał realizacji tego obowiązku i z naruszeniem zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu odwołania Spółdzielni mogło stanowić nieudzielenie odpowiedzi na pismo organu z dnia 15 września 2015r. Zauważyć bowiem należy, że w piśmie tym organ zastosował nieznaną przepisom k.p.a. konstrukcję wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w nieuprawniony sposób powołując w podstawie prawnej tego wezwania art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że powołane przez organ przepisy nie pozostają ze sobą w związku. W art. 64 § 2 k.p.a. ustawodawca wyraźnie przewidział rygor pozostawienie podania bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia na wezwanie organu jego braków formalnych. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 135/10) przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organ pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmienne przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Dział II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Ponadto bezpodstawne było wzywanie przez organ odwoławczy (pismem z dnia 15 września 2015r.) Spółdzielni "do podpisania odwołania przez wszystkie osoby upoważnione do reprezentacji Spółdzielni wskazane w Protokole Nr 2 ze wspólnego spotkania Członków Zarządu i Rady Nadzorczej w Z. w dniu 27 lipca 2015r.". Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania uległ zmianie sposób reprezentacji Spółdzielni przez zarząd - dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd upoważniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena Sądu I instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jest prawidłowa. W takiej sytuacji podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zatem Sąd I instancji, stosując ten przepis jako podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku nie naruszył prawa. Wskazać należy, że kwestia reprezentacji Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 lipca 2017r. (sygn. akt II OSK 2131/16) oddalił skargę kasacyjną GIOŚ od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 420/16) uznając, że podpisane pod odwołaniem od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 lipca 2015r. (w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2013r. ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym) członkowie zarządu M. F. i K. L. były uprawnione do reprezentacji Spółdzielni. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. ----------------------- 8