II OSK 2445/24

Dnia 15 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P., K. S., M. M., Ł. M., W. Z. W., W. W. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 227/24 w sprawie ze skargi R. P., K. S., M. M., Ł. M., W. Z. W., W. W. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 7 lipca 2005 r. nr 0150/XXXV/258/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oborniki Śląskie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 227/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę R. P., K. S., M. M., Ł. M., W. Z. W., W. W. i M. S., w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 7 lipca 2005 r., nr 0150/XXXV/258/05, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oborniki Śląskie (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2005 r. Nr 193 poz. 3321), zwanej dalej "MPZP" – w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], znajdujących się na terenie objętym w planie symbolem MN/14(13); w pkt II dalej idącą skargę oddalił; w pkt III zasądził od Gminy Oborniki Śląskie na rzecz skarżących kwotę 1680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wstępie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", ponieważ plan miejscowy w zakresie oznaczenia symbolem MN/14(13) dotyczy ww. działek należących do skarżących i określa przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa, i jednocześnie przyjął regulacje co do zasad zagospodarowania terenu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd stwierdził, że problem prawny w sprawie zasadza się na nieistnieniu w planie miejscowym jego obligatoryjnego elementu oraz na niejednoznaczności niektórych sformułowań planu. A mianowicie do obligatoryjnych elementów planu miejscowego należą m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Sąd mając na względzie treść "§ 5 ust. 7.14" [powinno być "§ 5 ust. 1 pkt 9 ppkt 7.14"] i § 2 pkt 17 MPZP oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustaleniach dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) wskazał, że w MPZP powinny znaleźć się takie parametry zabudowy jak wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej. Takiej regulacji wobec przedmiotowego terenu w kontrolowanym planie odnaleźć nie sposób. Tym samym mamy do czynienia z nieistnieniem w planie elementów niezbędnych, wymaganych przez przepisy prawne. Prowadzi to do kwestii określenia konsekwencji prawnych takiego braku. Tego rodzaju okoliczności wyczerpują zaś przesłankę z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd wyjaśnił, że teren objęty skargą przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności. Okoliczności sprawy w żaden sposób nie wskazują, aby oznaczenie wskaźników i parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. było zbyteczne. Innymi słowy, skoro teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, to nie znajduje uzasadnienia pominięcie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to przecież elementy immanentnie związane z zabudową. Stan, w którym pominięto, jak w kontrolowanej sprawie, określenia wskaźnika intensywności zabudowy, wytwarza wobec potencjalnego inwestora czy innego zainteresowanego podmiotu, niejednoznaczność i wątpliwości w stosunku do planowanych przedsięwzięć, w szczególności zamierzenia budowlanego. Zdefiniowanie w miejscowym planie "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", jakkolwiek ukierunkowuje ogólnie w zakresie kształtowania zabudowy i jej poziomu, nie może zastąpić parametrów i wskaźników, w tym wskaźników intensywności zabudowy, które były i są wielkością precyzowaną w urbanistyce i budownictwie. W rezultacie Rada Miejska w Obornikach Śląskich była zobowiązana te parametry i wskaźniki określić, skoro wymagała tego ustawa, a nie czyniąc tego istotnie uchybiła zasadom sporządzania planu w zakresie jego obowiązkowych elementów treściowych. Natomiast Sąd nie doszukał się nieprawidłowości w odniesieniu do określenia w MPZP przeznaczenia terenu jako "przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności". Ponadto skarżący kwestionowali uchwałę w całości, jednak Sąd nie znalazł ku temu podstaw. Wynika to z tego, że przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, opartego – jak wynika z argumentacji skargi – na prawie własności nieruchomości. Wyłącza to tę część uchwały, która nie ma wpływu na interes prawny i uprawnienia skarżącego. Stąd – wobec żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, czyli również co do obszarów nienależących do skarżących – w tej części skarga została oddalona. Granice interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, kształtują co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2024 r., II SA/Wr 452/23). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w części, to jest w pkt I w ten sposób, że nieważność uchwały zostanie stwierdzona co do całości terenu MN/14(13) i uchylenie pkt II; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sygn. Sądu I instancji II SA/Wr 234/23 (sprawa jest na etapie skargi kasacyjnej) – na okoliczność, że posiadają oni interes prawny w tym, by stwierdzenie nieważności planu miejscowego dotyczyło także nieruchomości innych niż stanowiące własność skarżących. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. – co nastąpiło w ten sposób, że: - Sąd stwierdził, iż interes prawny skarżących w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały ogranicza się wyłącznie do działek stanowiących ich własność, podczas gdy prawidłowym ustaleniem jest to, że interes skarżących dotyczy co najmniej wszystkich działek znajdujących się w obszarze MN/14(13) (co powinno skutkować co najmniej stwierdzeniem nieważności uchwały co do całego obszaru MN/14(13)), albowiem braki wskaźników zabudowy w MPZP (które stwierdził Sąd I instancji) dla działek sąsiadujących z działkami stanowiących własność skarżących w sposób realny i bezpośredni, zindywidualizowany i konkretny wpływa na ich sytuacje prawną, w tym wynikającą z norm prawa cywilnego i prawa budowlanego (o czym świadczy fakt, że skarżących są stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla działki nr [...], obręb [...], co do której także obowiązuje kwestionowany MPZP i która to zabudowa może być realizowana bez określenia wymaganych wskaźników zabudowy i z wytkniętymi przez Sąd I instancji błędami MPZP – co jest sytuacją niedopuszczalną); - pominięcie przez Sąd faktu, że stwierdzenie nieważności MPZP co do tej części, która nie odnosi się do nieruchomości skarżących jest dopuszczalne także w świetle art. 101 u.s.g. – albowiem interes prawny skarżących może obejmować także działki sąsiadujące (co potwierdza także fakt, że skarżący są stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki sąsiadującej) i nie ma to żadnego związku ani nie wypacza istoty skargi z art. 101 u.s.g. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 K.c. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – na skutek błędnego uznania, że skarżącym przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały wyłącznie co do terenu ich nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości posiadają oni interes prawny także co do terenów sąsiadujących (co najmniej do działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami skarżącego), albowiem zabudowa tych terenów, na podstawie aktualnie obowiązującej uchwały (a więc bez określenia wskaźników i z błędami co do treści MPZP, które stwierdził Sąd I instancji) bezpośrednio, realnie, konkretnie i indywidulanie wpływa na sytuację prawną skarżących, w tym na sposób wykonywania prawa własności, możliwość zabudowy działek (co jednoznacznie potwierdza fakt, że skarżący są stroną w prowadzonym aktualnie postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], obręb [...], co do której wniesiono skargę kasacyjną od wyroku sygn. akt II SA/Wr 234/23). Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie mogła prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanym przez skarżących zakresie, tj. także w odniesieniu do pozostałej części terenu o symbolu MN/14(13). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że ograniczenie stwierdzenia nieważności MPZP tylko do nieruchomości skarżących jest wadliwe, ponieważ ewentualnej wady planu miejscowego nie można co do zasady zawęzić tylko do nieruchomości skarżących, czy tylko utożsamiać z kwestią naruszenia indywidualnego interesu prawego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. To jest bowiem wyłącznie wymóg do skutecznego wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego, co uprawnia sąd administracyjny do rozpoznania skargi "zwykłej", ale w zaskarżonym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać, że ewentualny "brak" wskaźników zabudowy także na sąsiednich nieruchomościach względem nieruchomości skarżących, może być nośnikiem naruszeń z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżących, jak i w ogóle przeznaczenie terenów sąsiednich i sposób ich zagospodarowania, a mające wpływ na korzystanie z jakichś nieruchomości, może być nośnikiem naruszenia takiego interesu, w tym nawet właścicieli nieruchomości spoza terenów objętych planem miejscowym (w orzecznictwie sądowoadministracyjnym takiej możliwości nie wykluczono – por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15). Wynika z tego, że granice interesu prawnego skarżących mające wpływ na ocenę legalności planu miejscowego nie w każdej sprawie będą zawierały się wyłącznie w granicach ich nieruchomości. Przy ocenie tego zagadnienia prawnego chodzi o ogólny wpływ norm planistycznych na przysługujący stronie skarżącej zakres prawa własności. Jednak przedstawiona powyżej ocena nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, z poniżej przedstawionych względów. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący domagają się stwierdzenia nieważności MPZP w szerszym zakresie niż orzekł Sąd I instancji (z uwagi na uznane przez Sąd I instancji wady MPZP), należy stwierdzić, że, po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie zaskarżono kwestionowanego wyroku w zakresie, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], znajdujących się na terenie objętym w planie symbolem MN/14(13). W istocie skarga kasacyjna kwestionuje pkt II zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji w pozostałej części oddalił skargę "zwykłą". Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenów o symbolu MN/14(13), w tym co do wskazywanej sąsiedniej działki nr [...], obręb [...], zawiera parametry zabudowy, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Otóż dla terenów MN(1-15), w tym dla terenu o symbolu MN/14(13) MPZP zawiera szereg postanowień natury ogólnej i szczególnej. Te normy planistyczne zostały ujęte w § 5 ust. 1 MPZP. W tym miejscu należy wskazać, że MPZP nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej jak "§ 5 ust. 7.14" lecz "§ 5 ust. 1 pkt 9 ppkt 7.14" i ta właśnie jednostka redakcyjna dotyczy terenów o symbolu MN/14(13). Jednakże do tego terenu odnoszą się również postanowienia MPZP zawarte w § 5 ust. 1 pkt 1-8, które ogólnie dotyczą wszystkich terenów MN, czyli od MN/1 do MN/15, do których przecież zalicza się MN/14(13). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 MPZP na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: MN/(1-15) – przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności wolno stojąca, bliźniacza lub szeregowa, o niskiej intensywności zabudowy, dopuszcza się przeznaczanie pod zabudowę (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 35% powierzchni działek, pozostałą część należy użytkować jako czynną biologicznie (trawniki, zieleń ozdobna, ogrody itp.). Nie jest więc tak, jak ocenił to Sąd I instancji, że dla wskazywanego przez skarżących terenu o symbolu MN/14(13) MPZP nie zawiera takich parametrów zabudowy jak wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Paragraf 5 ust. 1 pkt 9 ppkt 7.14 MPZP zawiera wyłącznie lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu dla zabudowy dla terenu o symbolu MN/14(13), co nie oznacza, że do tego terenu nie ma już zastosowania § 5 ust. 1 pkt 5 MPZP. Wręcz przeciwnie w § 5 ust. 1 pkt 1-8 MPZP lokalny prawodawca zawarł normy ogólne odnoszące się do terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej, oznaczonych symbolem MN(1-15). Takie też tożsame wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 163/24 wydanego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego dwa zespoły zabudowy szeregowej: zespół nr 1 składający się z 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych i zespół nr 2 składający się z 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], obręb [...]. Wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 234/23, a więc we wskazywanej w rozpoznawanej aktualnie skardze kasacyjnej sprawie. Wynika z powyższego, że skarżący w skardze kasacyjnej stoją na błędnym stanowisku, że zaistniały wady MPZP z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nie potwierdziły się bowiem wskazywane przez nich wady MPZP w odniesieniu do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, jak parametry zabudowy – o czym wyżej była mowa. Oznacza to, że Sąd I instancji w pozostałej części niewadliwie oddalił skargę "zwykłą", choć z innych względów niż podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 K.c. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W związku z ww. merytoryczną oceną Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast uchylić zaskarżonego wyroku w pkt I – z uwagi na zakres zaskarżenia, ponieważ skarżący w tej części w istocie nie zaskarżyli wyroku i nie podważali legalności jego rozwiązań w zakresie stwierdzenia nieważności MPZP w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do działek należących do skarżących o numerach [...], [...], [...], [...], [...]. Warto zauważyć, że organ planistyczny nie zaskarżył omawianego wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.