II OSK 2438/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 222/23 w sprawie ze skargi G. B. i J. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2023 r., znak: WINB-WOA.7721.9.11.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 222/23, oddalił skargę G. B. i J. B. (skarżący) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 7 lutego 2023 r., znak: WINB-WOA.7721.9.11.2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 29 czerwca 2022 r., znak: PINB-NB.5160.5.2020, wydaną w oparciu o art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym o wymiarach ok. 3,20 m x 5,25 m, z dobudowaną od strony północnej wiatą o wymiarach ok. 3,20 m x 2,35 m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], bez uprzednio wymaganego prawem zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego "za obie instancje", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 11 ust. 5 "mpzp" i w powiązaniu z przepisami "ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegający na niezbadaniu przez Sąd I instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, zwłaszcza w kontekście zarzutów podnoszonych w skardze związanych z przepisami mpzp [...] w powiązaniu z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi"; 2. naruszenie "przepisów prawa materialnego", tj.: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z § 11 ust. 5 "mpzp" przez błędną wykładnię, a "w konsekwencji niezastosowanie i przyjęciu tylko części (wyrwanie części tekstu z przepisu), gdy tymczasem w tym przepisie użyty spójnik "lub" w zdaniu komunikuje, że mamy do wyboru jedną z trzech możliwości, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, a dokonał wykładni tylko części przepisu". Uczestnicy postępowania L. W. i M. W. w piśmie procesowym z 13 maja 2025 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem poniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Środek zaskarżenia złożony w przedmiotowej sprawie został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Ponieważ są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. Na wstępie wskazać należy, że podstawy kasacyjne zostały zredagowane w sposób niedokładny i zawierają błędy konstrukcyjnej. Autor skargi kasacyjnej wadliwie łączy naruszenie przepisu prawa materialnego - § 11 ust. 5 "mpzp" (zapewne pod tym skrótem kryje się uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu [...] - Dz.Urz.Woj.] z [...] r. poz. [...]), z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który dotyczy przypadku uwzględnienia skargi, gdy zachodzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W punkcie 1 środka zaskarżenia nie przywołał żadnego przepisu Pr.bud. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pierwszego z podanych), nie skonkretyzował także bliżej przywołanych rozporządzeń poprzez wskazanie dat ich wydania i publikatora, bliższe uszczegółowienie zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz tylko co do rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uprzednio błędnie przywołanego jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Podkreślenia wymaga, że podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten, co do zasady, nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. W orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym, w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 2888/23). Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia. Przypomnieć trzeba, że stanowisko Sądu I instancji było oparte na pozytywnej ocenie argumentacji WINB. Sąd wskazał m.in., że "trafnie [...]WINB wskazuje, że ciąg pieszojezdny o symbolu 2CPD nie ma wyznaczonego pasa drogowego, gdyż funkcjonuje z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych, tj. działek nr [...], które stanowią prywatny pas gruntu wykorzystywany jako dojazd. Oznacza to, że w stosunku do ciągu pieszojezdnego nie przewidziano urządzenia drogi, wytyczenia pasa drogowego. Organ planistyczny nie przewidział w stosunku do ciągu oznaczonego symbolem 2CPD budowy chodnika, ani też modernizacji lub jego przebudowy. Trafnie również [...]WINB podnosi, że w tej sytuacji należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania § 13 ust. 6 pkt 3 m.p.z.p., będący przepisem ogólnym w stosunku do § 18 ust. 5 m.p.z.p., stanowiący że "minimalne odległości zabudowy mierzone od krawędzi jezdni określa się następująco: od ciągów pieszojezdnych publicznych - 4 m". Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że określoną przez organ planistyczny linie zabudowy 4 m od jezdni ciągu pieszojezdnego 2CPD należy mierzyć od orientacyjnej (nie wytyczonej w terenie) zewnętrznej linii krawędzi jezdni jednopasmowej o szerokości 3,5 m, o której mowa w § 13 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.". Sąd za prawidłowe uznał "ustalenia organu, że sporny budynek gospodarczy z wiatą znajduje się w całości w pasie nie przewidzianym pod zabudowę, a tym samym nakaz jego rozbiórki jest zasadny". Wypowiedź Sądu Wojewódzkiego nie została w żaden sposób przez skarżących kasacyjnie podważona. A było to konieczne, w świetle powyższego, a także ze względu, że strona powołuje się na normę zawartą w m.p.z.p. (§ 11 ust. 5), która jest w opozycji do normy m.p.z.p. (§ 13 ust. 6 pkt 3), stosowanej przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie próbują zakwestionować dokonaną ocenę zarzutu skargi, że "§ 11 ust. 5 m.p.z.p. zawiera postanowienia dotyczące prawa budowy w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3 m, ale nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiadem dla sytuacji oznaczonych graficznie na rysunku planu. Jak wynika z akt sprawy, budynek gospodarczy skarżących znajduje się w odległości ok. 70 cm od ogrodzenia działki i nie został naniesiony na rysunek planu.", jednakże nie mogą tego skutecznie uczynić bez zakwestionowania wyrażonego przez organ i Sąd I instancji stanowiska przywołanego wyżej. Tym samym zarzuty oparte na naruszeniu § 11 ust. 5 m.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą ww. przepisów nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy, a do tego zmierza autor skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wywiązał się w dostateczny sposób z obowiązku uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał także istotę sprawy, co nie zostało skutecznie podważone. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł odnieść pożądany skutek konieczne jest wykazanie, że naruszenie przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.