II OSK 2431/18

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 427/17 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 [...]a 2017 r., II SA/Po 427/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23; K.p.a.), art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm.; Upzp) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 782 ze zm.; Ugn), ustalił na wniosek Starosty [...] warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we [...] oraz Prokuratury Rejonowej we [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obr. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły uwagi i zastrzeżenia strony postępowania – R. M., który podnosił, że wniosek Starosty [...] nie jest zgodny z wymogami Upzp, nie określono w nim dokładnie klasyfikacji celu publicznego zgodnie z art. 6 Ugn, a sam wniosek złożony został przez osobę nieuprawnioną (podmiot nie będący inwestorem). Burmistrz w tym kontekście wyjaśnił, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych, a inwestor uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na oznaczonym terenie. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Kolejno wskazano, że R. M. wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołujący podniósł, że w Upzp jest mowa o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tymczasem wniosek Starosty [...] zmierza do zmiany sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] bez jakichkolwiek robót budowlanych, które we wniosku nie zostały ani opisane, ani choćby wymienione. Dalej w wyroku przywołano, że SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2015, poz. 1659 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 50 Upzp uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrza w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego związana z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy nie wynika natomiast czy i ewentualnie w jakim zakresie zmiana sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we [...] na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we [...] oraz Prokuratury Rejonowej we [...] będzie wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wobec tego Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien prawidłowo ustalić zakres przedsięwzięcia i rozstrzygnąć zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W dalszej kolejności organ odwoławczy ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wyjaśnił, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których inwestycja będzie zrealizowana, bowiem decyzja ta nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W tym aspekcie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 Upzp Kolegium wskazało, że wolą ustawodawcy podmiot składający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest równocześnie "wnioskodawcą" jak i "inwestorem", przy czym na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego podmiot ten nie musi legitymować się prawem własności do terenu, na którym będzie chciał zrealizować inwestycję. Posiadanie tego prawa badane jest bowiem na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy podniósł również, że nie ma podstaw prawnych, aby użyte przez ustawodawcę w Upzp pojęcie "inwestor" utożsamiać z obowiązkami i powinnościami inwestora wynikającymi z prawa budowlanego, przy czym podmiot składający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie zawsze stroną tego postępowania i będzie uprawniony do otrzymania wydanej w toku takiego postępowania decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera rozważań dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w zakresie art. 53 ust. 3 Upzp, a analizy takiej brak w aktach sprawy, co powoduje naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego. Kolegium wskazało przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o właściwą analizę organ pierwszej instancji winien ustalić stan sprawy. W następstwie powyższego organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., albowiem musi ono wskazywać nie tylko fakty oraz dowody, które stanowiły podstawę stanowiska organu administracji publicznej i je uzasadniły, lecz także te, którym odmówił mocy dowodowej wraz z wyjaśnieniem podstaw tej odmowy. Co istotne, muszą być to dowody znajdujące się w materiale sprawy. Podkreślono także, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest bowiem jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że błędne przywołanie przepisu prawa w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji – w rozpatrywanej sprawie art. 6 pkt 1 Ugn – w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż nie taki był zamiar organu, nie świadczy o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe stanowi wprawdzie naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., lecz nie ma ono istotnego wpływu na wynik postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że R.M. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia i wskazując, że narusza ona zarówno podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak i konstytucyjną zasadę równości oraz ochrony własności. Skarżący podniósł, że użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali prawidłowo zakres przedsięwzięcia i rozstrzygnie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy" stanowi wyraz tendencyjnego rozpoznania sprawy na niekorzyść strony skarżącej, gdyż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania SKO już nakazało, nie czekając na dalszy bieg wypadków, rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wnioskiem, czyli na niekorzyść skarżącego. Jednocześnie Kolegium założyło, że z akt nie wynika, czy i ewentualnie w jakim zakresie zmiana sposobu użytkowania będzie wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Tymczasem – zdaniem skarżącego – porównanie pkt III (stan obecny) i pkt IV (stan planowany) wniosku wskazuje jednoznacznie, że wnioskodawca nie planuje żadnych zmian ani co do substancji budynku, ani co do zagospodarowania terenu. W konsekwencji oczywistym jest, że nie są planowane żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W takim przypadku Kolegium winno było orzec merytorycznie i oddalić wniosek Starosty [...], tym bardziej, że działanie tego organu nie jest uzasadnione dobrem publicznym, ale wynika z osobistej niechęci do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo uznało, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie wymagała uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – decyzja taka jest konieczna, gdy zmiana sposobu użytkowania łączy się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Przywołane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego sąd wojewódzki doprecyzował, a mianowicie uzyskanie decyzji lokalizacyjnej jest wymagane także w przypadku robót polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli powodują one zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem tegoż sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje odpowiedzi na pytanie, czy planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego łączy się z koniecznością wykonania robót budowlanych i jaki byłby zakres tychże robót. We wniosku nie wskazano na żadne planowane roboty budowlane, a organ I instancji pominął wyjaśnienie tejże okoliczności, mimo, że ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie Burmistrz nie poczynił żadnych ustaleń i rozważań, czy opisana we wniosku Starosty inwestycja jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm.; uPb). Za prawidłową uznano konstatację zawartą w zaskarżonej decyzji, że z kolei decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z organem odwoławczym, że uzasadnienie decyzji Burmistrza nie zawiera rozważań dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a analiza ta jest obligatoryjna w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wojewódzki wskazał również, że choć w uzasadnieniu decyzji Kolegium posłużono się nieprecyzyjnym sformułowaniem "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali prawidłowo zakres przedsięwzięcia i rozstrzygnie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy", to z całokształtu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza do ustalenia stanu sprawy zgodnie z właściwą analizą i ustalenia zakresu przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie przesądził więc jakie rozstrzygnięcie winien podjąć organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa) skargę kasacyjną opiera się na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym podnosi się w niej naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia jak prawidłowo należy rozumieć użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie "... i rozstrzygnie zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy", w szczególności że jednocześnie to na organ został nałożony obowiązek ustalenia zakresu przedsięwzięcia wnioskodawcy przy jednoczesnym nie uwzględnieniu tego, iż to obowiązkiem wnioskodawcy powinno być określenie zakresu planowanego przedsięwzięcia; 2. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie orzekania przez sąd wojewódzki – Dz. U. 2016, poz. 166 ze zm., Pusa) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucja RP) poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli, czy wskazywany cel publiczny w ogóle nadaje się do realizacji, a więc również i tego, czy złożenie ograniczającego prawo własności wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego jest działaniem organu w granicach prawa. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie (pominięcie ich postanowień wynikających z nich dyrektyw) oraz usankcjonowanie wskazanego wyżej uprzywilejowanego traktowania organu w sporze z obywatelem, co stanowi naruszenie określonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP prawa do równego traktowania przez organy władzy publicznej oraz zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy, które w przypadku sprawy niniejszej doprowadziły też do naruszenia prawa do równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, przy czym przepisy te, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, mają bezpośrednie zastosowanie w każdym postępowaniu sądowym, a w postępowaniu administracyjnym na pewno powinien mieć zastosowanie art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie wniósł o zastosowanie art. 188 Ppsa poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok, utrwalający ewidentnie uprzywilejowanie Starosty [...] i utrzymujący w obrocie prawnym "tak tendencyjne orzeczenie SKO", sam narusza zasadę równego traktowania stron postępowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i nie może być uznany za sprawiedliwy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. SKO stoi na stanowisku, że zmiana sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej na siedzibą Komendy Powiatowej Policji oraz Prokuratury Rejonowej w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 i pkt 7 Ugn. Organ odwoławczy przyznał, że słusznie sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w zaskarżonej decyzji użyto nieprecyzyjnego sformułowania, nie przesądzając jednak sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem WSA w Poznaniu z 15 lutego 2018 r., II SA/Po 427/17, zawieszono postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego kasacyjnie do czasu wskazania jego spadkobierców. W piśmie z 18 marca 2018 r. D. M. (żona zmarłego) poinformowała, że jest jedynym spadkobiercom po swym mężu – R. M., zaś ustanawiając w dniu 29 czerwca 2018 r. pełnomocnika w osobie adw. I. Z., wcześniej pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, oświadczyła, że podtrzymuje wszystkie dokonane uprzednio przez niego czynności. Postanowieniem WSA w Poznaniu z 9 lipca 2018 r. podjęto zawieszone postępowanie. Zarządzeniem z 9 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie. W piśmie procesowym z 14 maja 2021 r. pełnomocnik D. M. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. A. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Formułując zarzut naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie przypisuje sądowi pierwszej instancji brak wyjaśnienia treści zaskarżonej decyzji. Tymczasem konstrukcja wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej jest przewidziana przepisami K.p.a., czyni to m. in. na żądanie strony organ, który wydał decyzję, w drodze postanowienia wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2 K.p.a.). Nie było zatem rolą sądu wojewódzkiego wyjaśnianie wątpliwości co do treści zaskarżonej decyzji, nie czyni tego wyrokiem sąd administracyjny rozpoznający skargę na tę decyzję. O ile strona miała wątpliwości jak rozumieć treść tej decyzji, była uprawniona do skorzystania z konstrukcji zawartej w art. 113 § 2 K.p.a. i mogła zwrócić się ze stosownym wnioskiem do Kolegium. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznając, że istotnie pewne motywy zaskarżonej decyzji mogą być uznane za nieprecyzyjne, sąd a quo wyjaśnił, że decyzja tego typu, jak decyzja zaskarżona, a wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie przesądza o kierunku merytorycznym przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. B. Istota sprawy – trafnie odkodowana przez sąd wojewódzki – sprowadzała się do oceny zasadności podjęcia przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zarzutu naruszenia zaś oznaczonych przepisów Ppsa w powiązaniu z przywołanym przepisem Kodeksu, w skardze kasacyjnej nie sformułowano. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, w którym eksponuje się naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. W żadnym razie nie jest trafne stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby kwestionowany wyrok nie poddawał się kontroli kasacyjnej. C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W myśl pierwszego z tych przepisów "Kontrola, o której mowa w § 1 (chodzi tu o sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej – uwaga Sądu), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Z kolei z art. 7 Konstytucji RP wynika, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oddalenie skargi na decyzję kasatoryjną Kolegium, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w żaden sposób nie dowodzi, że sąd pierwszej instancji nie zastosował innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji niż kryterium legalności, nadto iż sąd ten nie działał na podstawie i w granicach prawa. To, że ujęte we wniosku inwestora dane, w kontekście treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego były niespójne i budziły wątpliwości Kolegium w aspekcie samej dopuszczalności wydania decyzji w trybie przepisów Upzp, a które także zostały wyeksponowane w treści uzasadnienia samej skargi kasacyjnej (s. 4-5), uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej, co sąd wojewódzki słusznie zaaprobował. Nie można w tych uwarunkowaniach, jakie wystąpiły w sprawie, a związane były z treścią zaskarżonej decyzji, skutecznie także zarzucać sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał oceny tego, czy zamierzona inwestycja stanowić ma cel publiczny i czy nadaje się do realizacji. W zaskarżonym wyroku znajduje się wypowiedź sądu a quo w tej pierwszej kwestii, co do spełniania wymogu "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 7 Ugn (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Po 427/17 – uwaga Sądu), w samej zaś skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tych przepisów nie sformułowano. Z tych względów oczekiwanie na stanowisko sądu drugiej instancji w powyższym zakresie, przy związaniu granicami skargi kasacyjnej, jest chybione. Oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego, nie naruszało zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7 Konstytucji RP. D. W konsekwencji uprzednich ocen, nie jest także uzasadniona ta podstawa kasacyjna, w której podniesiono zarzut pominięcia przepisów art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Z samego faktu braku uwzględnienia skargi wniesionej w tej sprawie nie można skutecznie wyprowadzić zarzutu uchybienia sprowadzającego się do pogwałcenia reguł orzekania przez sąd ujętych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Chybiony jest także zarzut naruszenia reguły równości wobec prawa, przy porównaniu sytuacji inwestora i skarżącego kasacyjnie, jako właściciela terenu zamierzonej inwestycji, jak również ilustrowanie tego zarzutu przy posłużeniu się przykładem dotyczącym zakresu udzielanej ochrony prawa własności innym podmiotom, a wywodzonym z motywów wyroku wydanego przez WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 110/17. W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku – jak wynika z ogólnie dostępnych danych zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądownictwa Administracyjnego (CBOSA.nsa.gov.pl) – przedmiotem kontroli były decyzje zapadłe w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zatem decyzji podjętych w innym stanie faktycznym, gdzie koncentrowano się na braku przymiotu strony u podmiotu żądającego wznowienia postępowania. Indywidualny charakter sprawy sądowoadministracyjnej, w której zapadł zaskarżony wyrok, czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, tylko z tego względu, że w innej sprawie, gdzie przedmiot zaskarżenia był odmienny, sąd wojewódzki uwzględnił skargę. Nie jest też tak, że sąd wojewódzki oddalając skargę na decyzję kasatoryjną tym samym miał skarżącemu odmówić ochrony prawa własności jego nieruchomości. E. Ubocznie wypadnie zwrócić uwagę, że kwestia ochrony przywołanych w art. 1 ust. 2 Upzp oznaczonych wymagań, walorów, potrzeb czy praw, w tym prawa własności, w aspekcie dopuszczalności uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest unormowana w art. 56 Upzp. Reprezentowanie strony skarżącej kasacyjnie przez fachowego pełnomocnika, przy braku uwzględnienia powyższej kwestii w ramach konstrukcji zaprezentowanych podstaw kasacyjnych, jak również kasatoryjnego charakteru zaskarżonej decyzji, zwalnia Sąd od konieczności rozwinięcia tego zagadnienia, ograniczając się do uwagi sygnalizacyjnej, a to w następstwie zarzutu naruszenia konstytucyjnych reguł zakresu ochrony prawa własności. F. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte o usprawiedliwione podstawy, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.