II OSK 2427/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2649/21 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 13 października 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1060.2021.MPU w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek uczestnika postępowania kasacyjnego M. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2649/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, z dnia 13 października 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.1060.2021.MPU, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § ust. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie tych przepisów i w efekcie przyjęcie, że odwołującemu się J.B. nie przysługuje status strony postępowania, albowiem nie wykazał on swojego interesu prawnego w postępowaniu, podczas gdy prawidłowa ocena organu oraz sądu w kontekście regulacji prowadzenia robót budowlanych oraz zasięgu ich oddziaływania powinna prowadzić do wniosku odwrotnego tj. że J.B. posiada status strony; 2. z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia podstawy kasacyjnej zawartej w pkt 1 wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że J. B. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym błędne przyjęcie, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu, które to naruszenie w oczywisty sposób istotnie wpłynęło na wynik sprawy prowadząc do nieuwzględnienia skargi; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd faktu braku podjęcia przez organ wydający zaskarżoną decyzję wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co w tej konkretnej sprawie przejawiało się brakiem zwrócenia się przez organ do skarżącego o wyjaśnienie na czym polega jego interes prawny w rozstrzygnięciu, co ostatecznie uniemożliwiło zajęcie stanowiska w kontekście jego legitymacji do wniesienia odwołania, tj. w kontekście jego interesu prawnego w tym postępowaniu, które to naruszenie w oczywisty sposób istotnie wpłynęło na wynik sprawy prowadząc do nieuwzględnienia skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. B. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawę materialną decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Lesznie stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), dalej także: "ustawa o ochronie zabytków". Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Czynna legitymacja procesowa w tej sprawie uwarunkowana jest przepisem art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przedmiotem wniosku jest pozwolenie na wykonanie robót budowlanych na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków, polegających na rozbiórce budynku zlokalizowanego na działce nr 107 oraz przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...] i [...], przy ul. W. [...], [...], [...] w L.. Interes prawny do udziału w postępowaniu opartym na art. 36 ust. 1 pkt 1 posiada niewątpliwie inwestor M.B., mający tytuł prawny do nieruchomości. To, czy legitymację do udziału w tym postępowaniu mają inne osoby, uzależnione jest od spełniania przez inne osoby wymogu posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Według art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nie jest skuteczne w tym zakresie powołanie się na art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej także: "Prawo budowlane". Przepisy te nie są stosowane w postępowaniu opartym na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Zauważyć można, że wyczerpujący wywód w tej materii przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Czym innym jest oddziaływanie w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc oddziaływanie na nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, a czym innym ewentualne oddziaływanie, na skutek robót, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, na nieruchomość sąsiednią także objętą ochroną konserwatorską. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że J.B. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym błędne przyjęcie, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu, które to naruszenie, zdaniem skarżącego w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy prowadząc do nieuwzględnienia skargi. Z decyzji konserwatorskiej zezwalającej na wnioskowane działania, polegające na rozbiórce budynku zlokalizowanego na działce nr [...] oraz przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...] i [...], przy ul. W. [...], [...], [...] w L., nie wynikają żadne obowiązki i indywidualne uprawnienia dla skarżącego jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację podniósł dwie okoliczności mające przesądzić o tym, że ma w niniejszym postępowaniu interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazał na tytuł własności do działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Skonstatował, że odległość 4 m jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale to nie oznacza, że spełnione są pozostałe warunki tam zawarte. Zwrócił uwagę, że planowana rozbudowa wpłynie na działkę nr [...] poprzez jej zacienienie w rozumieniu § 13 rozporządzenia. Projektowany budynek w części południowej, czyli tylnej w stosunku do ul. W., ma mieć wysokość wynoszącą 11,82 m. W tej chwili, w związku z brakiem zabudowy na działce nr [...], planowana zabudowa mogłaby powstać, gdyż nie jest przesłaniana. Projektowany budynek nie przesłania również w tej chwili okien na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącego, nie oznacza to jednak, że po stronie działki nr [...] nie powstanie ograniczenie w ewentualnej przyszłej zabudowie. Zgodnie z wymogami § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na działce nr [...] powstanie ograniczenie w zabudowie potencjalnym obiektem budowlanym z oknami na obszarze odpowiadającym wysokości budynku przesłaniającego, czyli do 11,82 m. W świetle przytoczonego uzasadnienia opisu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., jest oczywiste że skarżący powołał się na naruszenie przepisów, które są stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu z zakresu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Takie powołanie się nie oznacza, w niniejszym postępowaniu, wykazania posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skoro skarżący nie wykazał aby rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie konserwatorskie dotyczyło jego interesu prawnego, w postępowaniu odwoławczym należało wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. Niezwrócenie się przez organ odwoławczy do skarżącego o wyjaśnienie, na czym polega jego interes prawny, nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący nie sprecyzował w skardze, jakie czynności podjąłby w razie udzielenia mu stosownego pouczenia. Dodać można, że podobnie należy ocenić argumentację skarżącego przedstawioną w postępowaniu kasacyjnym. Jak powyżej stwierdzono, skarżący w dalszym ciągu powołuje się na okoliczności dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od J.B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosek M. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należało oddalić. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był skarżącym przed sądem pierwszej instancji. W takiej sytuacji znajduje zastosowania reguła z art. 199 P.p.s.a., według której, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Takiego przepisu szczególnego w odniesieniu do żądania uczestnika nie ma.