II OSK 2427/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., J. G., B. P., I. O., P. W., A. W., U. K. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 850/20 w sprawie ze skargi M. S., J. S., J. G., B. P., I. O., A. S., P. W., A. W., U.K., S. M. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 października 2020 r. nr SKO.4151.58-68.2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki i zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 850/20, rozpoznał sprawę ze skargi M. S., J. S., J. G., B. P., I. O., A. S., P. W., A. W., U. K., S. M. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 października 2020 r., nr SKO.4151.58-68.2020, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z 1 września 2020 r., nr 6730.5A.2020, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Inwestycję celu publicznego będącą przedmiotem decyzji Wójta Gminy D. z 1 września 2020 r., stanowiła budowa stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina D.. Decyzją z dnia 20 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania - R. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 1 września 2020 r. Ostateczna decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi poprawnie ustaliło, że odwołania wywiodło 11 podmiotów nie posiadających statusu strony w sprawie. Sąd podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w obszarze oddziaływania stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej nie znajduje się żadna z działek stanowiących własność podmiotów, których odwołanie zostało ocenione jako niedopuszczalne. Projektowana inwestycja nie ograniczy ani też nie pozbawi odwołujących prawa własności tych nieruchomości, nie wpłynie też w jakimkolwiek stopniu na przysługujące im prawo do zagospodarowania tych terenów zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Obawy odwołujących związane z potencjalnym, negatywnym oddziaływaniem inwestycji czy bliżej niesprecyzowanymi immisjami, w których upatrują oni swój interes prawny, należało zatem kwalifikować wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro z treści odwołania jednoznacznie wynikało, że nie pochodziło ono od stron postępowania, organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., stwierdził ich niedopuszczalność. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji wydania ostatecznej decyzji co do istoty sprawy, kwestia dotycząca legitymacji osoby wnoszącej odwołanie traci na znaczeniu i czyni sprawę dotyczącą badania tego zagadnienia bezprzedmiotową, albowiem w toku instancji (w trybie odwoławczym) nie można już wzruszyć wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej J. S., J. G., B. P., I. O., P. W., A. W., U. K. i M. B., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał wnikliwych ustaleń co do kręgu podmiotów mających przymiot stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżących, pomimo że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu mieli oni prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji; - art. 2, 7, 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż nawet w przypadku uznania występowania interesu prawnego po stronie skarżących nie mieli oni by już prawa do merytorycznego rozpoznania ich odwołań w sytuacji, w której ustawodawca do tego nie dopuszcza, co potwierdza w istocie NSA w przywołanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.06.2017 r., II OSK 638/17; - art. 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy, nadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części; - art. 107 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie rozporządzenia Ministerstwa Rodziny, Pracy, i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz.U. z 2016 r. poz. 950) i tym samym uznanie, iż organ nie musi ustalać obszaru dla strefy pośredniej oraz zagrożenia w sytuacji, w której jest ono również przepisem odrębnym; - art. 28 w zw. z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprzecznego w uzasadnieniu wyroku poglądu podkreślającego, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy postępowanie odwoławcze może być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z jednoczesnym uznaniem, iż organ prawidłowo wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, nadto z wyroku wynika jednoznacznie, że nie zweryfikowano dokumentacji inwestora sporządzonej dla mocy EIRP tak małej, że użytkowanie samej stacji byłoby nieopłacalne tym bardziej, że nawet nie wiadomo, komu miałaby służyć; - art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ drugiej instancji prawidłowo rozstrzygnął odwołanie postanowieniem, ponieważ było on niedopuszczalne z mocy prawa, pomimo że z uzasadnienia wyroku wynika zupełnie coś przeciwnego, nadto w uzasadnieniu wyroku przywołuje się wyroki NSA, z których wprost wynika, że organ może decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze, a nie postanowieniem. W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby uzasadniać jej uwzględnienie, pomimo tego, że skarżący trafnie wytknął Sądowi pierwszej instancji uchybienie przepisom postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem oddalił skargę od postanowienia zamykającego skarżącym drogę do udziału w postępowaniu odwoławczym. Skarga dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżących (którzy nie byli uznani za strony przez organ pierwszej instancji) od decyzji Wójta Gminy D. z 1 września 2020 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina D.. Zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przywołany przepis obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przede wszystkim kwestie związane ze zdolnością prawną, ewentualnie zdolnością do czynności prawnych podmiotu składającego odwołanie oraz wszelkiego rodzaju podmiotowe przeszkody expressis verbis przewidziane przez obowiązujące prawo, których stwierdzenie lub ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa przyczyną podmiotową niedopuszczalności odwołania może być również brak legitymacji procesowej, ale tylko wtedy, gdy brak ten w okolicznościach konkretnej sprawy jest oczywisty, w stopniu nie wymagającym prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie jest w takim wypadku uwarunkowana łatwością i pewnością stwierdzenia przeszkody podmiotowej prima facie, albowiem nie może wiązać się z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Innymi słowy wykluczone jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w następstwie ustalenia braku legitymacji procesowej wskutek prowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem naruszałoby to wymóg oczywistości poznawczej. Podsumowując, jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną z powołaniem się na własny interes prawny kwestie związane z legitymacją procesową wymagają weryfikacji i oceny poprzez postępowanie wyjaśniające, przynajmniej w zakresie dotyczącym tego interesu, co oznacza, że nie jest możliwa na wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie – umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący, którzy nie występowali w charakterze stron postępowania w pierwszej instancji, wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływali się na swój interes prawny w sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że ze względu na zaistniałe wątpliwości co do posiadania przez nich interesu prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przeprowadziło w tym zakresie czynności wyjaśniające, których wynik znalazł zresztą odzwierciedlenie w zakwestionowanym postanowieniu. Weryfikując status skarżących, organ odwoławczy m.in. ustalił odległość planowanej inwestycji od działek skarżących, a także przeanalizował treść dokumentów dołączonych do wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego ("Karty informacyjnej przedsięwzięcia", "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy środowiskowej"). Dopiero po przeprowadzonej analizie, opartej o dane zawarte w przywołanych opracowaniach, organ odwoławczy stwierdził, że interes odwołujących ma jedynie charakter interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, jak wymaga tego przepis art. 28 k.p.a., przez co nie przysługuje im status strony postępowania. Jak wyżej wskazano, konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego, wyklucza stwierdzenie podmiotowych przesłanek niedopuszczalności odwołania na wstępnym etapie badania sprawy przez organ odwoławczy. Trafnie w skardze kasacyjnej skarżący wytknęli w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji brak konsekwencji i naruszenie przepisów postępowania, albowiem w okolicznościach sprawy w istocie postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżących powinno być zakończone w formie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że decyzją z 20 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania - R. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 1 września 2020 r. Decyzja ta zatem w chwili orzekania przez Sąd pierwszej była ostateczna i prawomocna wobec niezaskarżenia jej przez strony do sądu administracyjnego. W okolicznościach sprawy merytoryczne postępowanie odwoławcze w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telekomunikacyjnej nadawczo-odbiorczej [...] wraz z wieżą antenową oraz wewnętrzną linią zasilania, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina D., zostało niewątpliwie uruchomione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zakończyło się rozstrzygnięciem merytorycznym, które korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art 16 § 1 k.p.a.). Powyższe oznacza, że decyzja ta nie może już być wzruszona w trybie odwoławczym i to bez względu na to, czy zostały, czy też nie zostały rozstrzygnięte merytorycznie odwołania wniesione przez inne podmioty. W takim wypadku badanie interesu prawnego osób, które wniosły odwołanie w celu wyjaśnienia ich statusu strony jest bez znaczenia, albowiem każdy wynik tego sprawdzenia nie może otworzyć drogi do wzruszenia w zwyczajnym trybie odwoławczym prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza powyższe wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej art. 2, 7 i 45 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej wykluczenie możliwości wydawania dwóch decyzji rozstrzygających merytorycznie sprawę nie tyle narusza, co jest realizacją konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i elementem konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Należy zauważyć, że w wypadku pominięcia strony w postępowaniu, może być uruchomiony tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania, który gwarantuje udział strony w sprawach dotyczących jej interesu prawnego. Tym samym naruszenie przepisów postępowania wyrażające się akceptacją Sądu pierwszej instancji błędnej formy zakończenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżących postanowieniem o niedopuszczalności odwołania zamiast decyzją o umorzeniu postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem sprawa została już zakończona w postępowaniu odwoławczym merytorycznym rozstrzygnięciem zainicjowanym przez podmiot, któremu przysługiwał status strony. Niezależnie od tego zaakcentować należy, że w okolicznościach sprawy waga uchybienia proceduralnego jest zminimalizowana przeprowadzeniem przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego w zakresie interesu prawnego skarżących, co oznacza, że błędny wybór formy zakończenia postępowania nie zdeterminował zakresu wyjaśnienia przez organ kwestii interesu prawnego. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. odnoszące się do treści uzasadnienia. W istocie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w przywołanych przepisach. W uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazano stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w istocie trafnie stwierdził, że negatywna weryfikacja w postępowaniu wyjaśniającym istnienia interesu prawnego powinno mieć wyraz w rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Jednocześnie jednak uznał, że w okolicznościach sprawy brak interesu stron wynikał "jednoznacznie" z treści samego odwołania, co uzasadniało zastosowanie art. 134 k.p.a. Uzasadnienie wyroku nie jest zatem wewnętrznie sprzeczne, niejasne lub niepełne, albowiem pozwala na odtworzenie procesu kontroli legalności dokonanej przez Sąd a quo oraz pozwala na jej kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny spełniając wymogi ustawowe. W okolicznościach sprawy wskazany wyżej błąd nie przełożył się na uchybienie przepisom postępowania odnoszącym się do formy i zawartości uzasadnienia wyroku. Niezalenie od powyższego należy wskazać, że nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszania prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaznaczyć należy, że wobec braku regulacji szczegółowej dotyczącej ustalenia kręgu stron w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadniczo w tego rodzaju sprawach, stronami są, poza wnioskodawcą, zawsze właściciele nieruchomości inwestowanej oraz z reguły właściciele nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Ustalenie interesu prawnego polega zatem na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości (sąsiedniej) oraz wykazaniu, że określone zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak też stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Wbrew treści zarzutu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował ogólnej możliwości wywiedzenia interesu prawnego z przepisów Kodeksu cywilnego, ale dokonał oceny zakresu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia w konkretnych okolicznościach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd a quo nie dopatrzył się w postępowaniu organu administracji publicznej naruszenia prawa w zakresie dotyczącym oceny zasięgu oddziaływania inwestycji i braku tego oddziaływania na działki stanowiące własność podmiotów, które złożyły odwołania. Prezentowane w skardze kasacyjnej tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące najczęściej postępowań o pozwolenie na budowę, w których ustalenie kręgu stron dokonuje się na podstawie przepisów odrębnych, nie wyjaśniają w istocie, na czym miałby polegać prawny interes skarżących w niniejszej sprawie. W zakresie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów względem rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wad, które wykluczałyby obowiązek jego stosowania. Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego, a wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe dla wydania ww. rozporządzenia przewiduje art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Przepis ten zawiera obligatoryjną delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Wykonując ten obowiązek Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Przywołane rozporządzenie określa dla częstotliwości z zakresu 2-300 GHz dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego (PEM) do 10 W/m2. Z przedstawionych przez wnioskodawcę danych wynika, że w przypadku planowanej stacji telekomunikacyjnej, obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Miejsca występowania pól elektromagnetycznych o wartościach większych niż 0,1 W/m2 występują na znacznych wysokościach, tj. powyżej 56,2 m n.p.t. oraz w wolnej przestrzeni. W związku z tym, że w okolicy, nie występuje zabudowa o wysokości zbliżonej do wyznaczonej, nie stanowią one zagrożenia dla ludności oraz środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafny również zarzutu nieuwzględnienia rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne. Wyjaśnić należy, że przepisy tego aktu nie stanowią przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 23715 § 1 Kodeksu pracy i określa ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy. Przepisy rozporządzenia, dotyczące strefy pośredniej i strefy zagrożenia promieniowaniem elektromagnetycznym kierowane są do pracodawcy a nie do inwestora. Przepisy przywołanego rozporządzenia nie kształtują konkretnej sytuacji prawnej (sfery prawnej) skarżących, co przesądza o braku potrzeby uwzględnienia tych przepisów przy ocenie ich statusu jako strony postępowania. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten. Jak wskazano wcześniej, właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo kwestionować decyzję lokalizacyjną, jeśli mogą wykazać się posiadaniem interesu prawnego w sprawie. Przepisy Konwencji wskazane w skardze kasacyjnej gwarantują możliwość udziału jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc w ramach tego postępowania należy przymiot strony oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.