II OSK 2426/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 230/22 w sprawie ze skargi L. W. i M. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 230/22, po rozpoznaniu skargi L. W. i M. W. (skarżący) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 16 marca 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.3.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 3 stycznia 2022 r., znak: PINB-NB.5160.9.2021, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie w sprawie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń wodnych - wylotów służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego do ziemi, na teren działek o nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] przez E. S. i P. S., gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na dokonanie rozbiórki ww. obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i z art. 81 ust. 4 Pr.bud., poprzez uznanie przez Sąd, iż kontrola sprawdzająca organu, jako policji budowlanej, narusza powołane przepisy, podczas gdy, w przypadku czynności sprawdzających, kontrola z art. 81 ust. 4 Pr.bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 79 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4 Pr.bud., poprzez uznanie przez Sąd, iż protokół z kontroli jako dowód urzędowy sporządzony w przypisanej formie nie posiada wartości dowodowej bowiem narusza zasadę czynnego udziału strony, podczas gdy w przypadku kontroli nie mamy do czynienia z taką sytuacją; przepis art. 81 ust. 4 Pr.bud. jako niezależny przepis prawa materialnego ma na celu zweryfikowanie twierdzeń inwestora; 3. art. 1 § 1 i 2 "p.u.s.a" i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 ust. 4 Pr.bud. oraz "141 § 4" p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej, polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku winny być prowadzone oględziny, podczas gdy przepis art. 81 ust. 4 Pr.bud. stanowi samoistną podstawę do przeprowadzenia kontroli, której ustalenia mogą stanowić podstawę do wydania decyzji, bez znaczenia jest przy tym czy organ wszczął postępowanie administracyjne. E. S. i P. S. w piśmie procesowym z 19 września 2022 r., wskazując, że zarzuty i twierdzenia WINB zawarte w skardze kasacyjnej są "zbieżne z naszymi", wnieśli o uchylenie wyroku Sąd Wojewódzkiego jako sprzecznego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem poniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na wstępie przypomnieć należy, że przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 14 grudnia 2021 r., w obecności P. S., czynności kontrolne stały się podstawą wiążących ustaleń skutkujących następnie umorzeniem postępowania administracyjnego. Czynności te zostały dokonane w trybie art. 81 ust. 4 Pr.bud. bez udziału skarżących - stron postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że nieprzeprowadzenie w niniejszym przypadku oględzin w trybie art. 79 § 1 k.p.a., ale czynności kontrolnych w trybie przepisów Pr.bud., prowadziło do istotnego naruszenia uprawnień procesowych skarżących. Nie można odmówić słuszności twierdzeniu Sądu, że istotą czynności kontrolnych jest to aby umożliwić organom nadzoru budowlanego skuteczne i szybkie działanie w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi i mienia. Tego rodzaju sytuacje uzasadniają wspomniane ograniczenie wymogów proceduralnych - w porównaniu do oględzin uregulowanych w art. 79 k.p.a. Nie ma jednak żadnego uzasadnienia dla zastosowania tej "uproszczonej" formy działania organu, w sytuacji gdy od dłuższego czasu toczy się postępowanie administracyjne, nie występuje żadna nagła sytuacja, a jednocześnie udział w tym postępowaniu biorą ściśle określone strony, którym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania i podejmowanych czynnościach dowodowych. Jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, mogą stanowić w świetle art. 81 ust. 4 Pr.bud. materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie, to jednakże taka sytuacja jest możliwa zasadniczo w przypadkach, o których mowa wyżej. W sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział osoby o spornych interesach, tym bardziej gdy jest kwestionowana okoliczność wykonania określonych czynności (rozbiórkowych, usunięcia urządzeń), zasadne jest przeprowadzenie oględziny w trybie art. 79 k.p.a., aby w pełni urzeczywistnić, nie tylko zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, ale zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), realizowanej przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. W toku oględzin, z których spisywany jest protokół, określone podmioty "na bieżąco" mogą reagować na dokonywane przez pracowników organu nadzoru budowlanego ustalenia, kwestionować je, lub podważać oświadczenia innych stron postępowania. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skoro w niniejszym przypadku nie dokonano oględzin w trybie art. 79 k.p.a., irrelewantnym jest rozważanie, czy właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku (nieruchomości) wszystkich stronom postępowania. Zaakcentowania jedynie wymaga, że w orzecznictwie NSA zauważalna jest pewna rozbieżność, gdy idzie o ocenę zakresu praw strony w aspekcie jej udziału w czynności oględzin. Skład orzekający podziela ten kierunek, który wskazuje, że właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z k.p.a. strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1764/16). Stwierdzić także trzeba, że autor skargi kasacyjnej ograniczył się do próby wykazania, że czynności kontrolne przeprowadzone w trybie art. 81 ust. 4 Pr.bud., w miejsce oględziny w trybie art. 79 k.p.a., były same w sobie wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, nie odniósł się natomiast do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który podważył moc dowodową protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2021 r. wraz ze sporządzoną dokumentacją fotograficzną, albowiem "nie pozwalają w pełni ocenić, czy rzeczywiście doszło do całkowitej i skutecznej rozbiórki przedmiotowych urządzeń". Skarżący w odwołaniu, jak i w skardze, konsekwentnie podnosili, że instalacja urządzeń wodnych - wylotów służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych nie została zdemontowana, że demontaż niektórych urządzeń nie ma charakteru trwałego. W tym zakresie brak jest zarzutów kasacyjnych. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 75, art. 76, art. 79 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4 Pr.bud. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ww. przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Do tego zaś zmierza skarżący kasacyjnie organ, czego nie można zaaprobować. Bezpodstawnie także autor środka zaskarżenia wskazuje na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (zapewne chodziło o ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.