II OSK 2424/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1709/20 w sprawie ze skargi A. T. i M. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr WOA.7721.95.2020.MKA w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1709/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. T. i M. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB" lub "Wielkopolski WINB", z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr WOA.7721.95.2020.MKA, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: I. zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tj. naruszenie: 1. art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej w skardze kasacyjnej: "P.b.", poprzez uznanie, iż ruchome kontenery usytuowane na nieruchomości skarżących stanowią tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu ww. przepisu; 2. art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 P.b. poprzez: a) błędne uznanie, że znajdujące się na nieruchomości skarżących blaszane kontenery traktować należy jako tymczasowe obiekty budowlane, podczas gdy są one niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – są rzeczami ruchomymi; b) błędne uznanie, iż ruchome kontenery wypełniają definicję tymczasowego obiektu budowlanego, przez którą należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe; c) błędne niezakwalifikowanie blaszanych kontenerów jako rzeczy ruchomych, podczas gdy wyniki przeprowadzonej przez organy kontroli wykazały, iż owe obiekty: i. nie są związane z gruntem i nie są zakotwione, tzn. nie posiadają posadzki oraz spoczywają na bloczkach betonowych i na utwardzonym gruncie, który nie jest związana z konstrukcją kontenerów; ii. nie stanowią garażu, jak określają to organy, lecz kontenery – rzeczy ruchome, albowiem nie są one powiązane ze sobą, a waga każdego z osobna wynosi 150 kg; 3. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie skarżących kasacyjnie konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia do odpowiedniego organu, podczas gdy zespół sześciu kontenerów jest rzeczą ruchomą, a zatem nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 P.b., a zatem nie wymaga uzyskania stosownej decyzji, a nawet zgłoszenia, na co wskazuje bezpośrednio art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.; 4. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) poprzez uznanie, iż zespół sześciu blaszanych kontenerów, stanowiących rzecz ruchomą, narusza przepisy dotyczące odległości niektórych budowli od budynków, podczas gdy zespół sześciu tymczasowych i niezwiązanych trwale z gruntem blaszanych kontenerów nie można w żaden sposób zakwalifikować jako ani budowla, o które] mowa w art. 3 pkt 3 P.b., ani jako budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 P.b., albowiem obie legalne definicje nie mogą mieć zastosowania do obiektów znajdujących się na nieruchomości skarżących, bowiem obiekty te są ruchomościami, które nie są trwale związane z gruntem, a co za tym idzie nie mogą być prawnie normowane przez wskazany akt wykonawczy. II. zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istoty wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z: 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że organ naruszył: a) art. 8 § 1 oraz art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sposób całkowicie niebudzący zaufania do skarżących i w sposób odbierający ich zaufanie do władzy publicznej, a objawiający się w fakcie, że: i. organ administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokonał błędnej oceny prawnej kontenerów stanowiących ruchomości, które znajdują się na terenie nieruchomości skarżących kasacyjnie i nieprawidłowo uznał, iż obiekty te wymagają przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, czy zgłoszeniowego, ii. organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i błędnie nie uznał, że obiekty nie są związane z gruntem i nie są zakotwione, tzn. nie posiadają posadzki oraz spoczywają na bloczkach betonowych i na utwardzonym gruncie, który nie jest związany z konstrukcją kontenerów, iii. nie są to garaże jak określają to organy, lecz kontenery, albowiem nie są one powiązane ze sobą, a waga każdego z osobna wynosi 150 kg; b) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, a w szczególności poprzez uchybienie przez organ w obowiązkach dotyczących prawidłowej oceny materiału dowodowego, która objawiła się w okoliczności, iż: i. pomimo, że organy posiadały w aktach sprawy dokumenty z kontroli, w tym jej protokół, uznały, że znajdujące się obiekty nie są kontenerami, czyli ruchomościami, które można przesuwać i zmieniać ich położenie, a zakwalifikowanie ich jako obiekty, co do których należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, podczas gdy z dokumentów wprost wynikało, iż są to obiekty niezwiązane z gruntem, ii. pomimo dokonania oględzin i ujawnienia ich w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organy nieprawidłowo uznały, iż jest to obiekt budowlany, podczas gdy każdy kontener posiada wagę ok. 150 kg i jest bardzo łatwym do przemieszczenia obiektem, tzn. nie jest trwale związany z gruntem i nie może być kwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, budynek, czy budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a jako ruchomość w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, iii. art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z pozbawieniem należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości I uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2020 r. (nr WOA.7721.95.2020.MKA) oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie z dnia 20 marca 2020 r. (nr PINB.501.1.2020); 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego obliczonych zgodnie z normami przepisanymi. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo ze zdaniem skarżących, organ naruszył art. 8 § 1 oraz art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że postępowanie administracyjne prowadziły organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak stwierdził autor skargi kasacyjnej w omawianej podstawie kasacji. W myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący, jakkolwiek zarzucili naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. i nawiązali do zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie wykazali aby w ich sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Także w myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61). W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności. Podniesione w omawianej podstawie kasacji zagadnienia nie dotyczą ustrojowych norm wskazanych przez skarżących. Kwalifikacja prawna obiektów budowlanych będących przedmiotem postępowania, czyli oceny, czy stanowią one kontenery czy garaże, należy do sfery zastosowania norm prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Natomiast ocena materiału dowodowego, w zakresie związania obiektów z gruntem, zakotwienia, posiadania posadzki oraz spoczywania na bloczkach betonowych i na utwardzonym gruncie, jest kwestią z zakresu oceny postępowania wyjaśniającego, czyli może być przedmiotem zarzutów procesowych, opartych na przepisach proceduralnych stosowanych w sprawie poddanej kontroli sądowej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zdaniem skarżących, organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, a w szczególności poprzez uchybienie przez organ w obowiązkach dotyczących prawidłowej oceny materiału dowodowego. Najpierw konieczne jest spostrzeżenie, że nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, teza 17 do art. 183). W zakresie, w jakim w omawianej podstawie kasacji podjęto próbę zakwestionowania dokonanej przez organy kwalifikacji prawnej obiektów, a także uznania, czy obiekty te wymagają postępowania legalizacyjnego, podniesienie zarzutu procesowego, tj. zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest wadliwe i nieskuteczne. Natomiast w aspekcie procesowym zarzut nie jest merytorycznie uzasadniony. Ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie kontroli przeprowadzanej w dniu 21 stycznia 2020 r. oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2020 r. Organy ustaliły, że na działce nr [...] w M., pomiędzy ulicą P. i G. dokonano niwelacji terenu, podcinając skarpę przy dz. nr [...]na prawo od budynku mieszkalnego w kierunku ul. P. W narożniku działki, w odległości 1,00 m od działki nr [...] oraz w odległości 2,20 m od działki nr [...] (ul. P.), ustawiono zespół 6 metalowych boksów garażowych o wymiarach: długość 18,10 m; szerokość 5,00 m; wysokość w kalenicy 2,15 m; wysokość w okapie 1,90 m. Powierzchnia zabudowy zespołu garaży wynosi 18,10 m x 5,00 m = 90,50 m2, odpływ wody z dachu skierowano w stronę dz. nr [...]. Obecny podczas kontroli M. T. nie przedstawił żadnych dokumentów ani pozwoleń na ustawienie na terenie działki ww. zespołu garaży. Blaszane boksy garażowe zostały posadowione na bloczkach betonowych, bez kotwienia. Posadowiono je jeden obok drugiego, w sposób umożliwiający ich wzajemne powiązanie wykonanymi zakładkami w pokryciu dachowym z blachy trapezowej. Wewnątrz wykonano posadzkę cementową. Nie naruszając integralności całego obiektu, ani poszczególnych boksów, nie ma możliwości przemieszczenia go (ich) w inne miejsce, bez użycia specjalistycznego sprzętu budowlanego. Obiekt nie jest połączony trwale z gruntem. Ustaleń tych wnoszący kasację skutecznie nie podważyli. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, na stronach, od 9 do 13, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wbrew zarzutowi kasacji, organy nie naruszyły art. 11 K.p.a. W uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przedstawiono wyjaśnienie materialnych przesłanek decyzji, a także uwarunkowania procesowe wydanych rozstrzygnięć. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w podstawie materialnej skargi kasacyjnej, a także zarzuty materialne wyartykułowane w procesowej podstawie kasacji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów należy od razu stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tj. naruszenie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W sytuacji, w której nie podważono ustalenia, według którego wykonano zespół garaży blaszanych składających się z sześciu boksów, które, jak wynika z poprzedzających rozważań, nie mają charakteru mobilnych kontenerów, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wykonano tymczasowy obiekt budowlany. W tym zakresie należy opowiedzieć się za poglądem utrwalonym w orzecznictwie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym, obiekty takie, jak garaż blaszany, są zasadniczo kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 7 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1443/06; z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16). Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tj. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. To, że garaże nie są połączone trwale z gruntem nie oznacza, że pozbawia je to cech tymczasowego obiektu budowlanego. Wynika to bezpośrednio z definicji zawartej w powołanym art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Tak samo, błędna jest teza kasacji, zgodnie z którą, tymczasowym obiektem budowlanym nie jest obiekt przewidziany do rozbiórki lub do przeniesienia w inne miejsce. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, prawidłowo przyjął, że na wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem było wymagane w dacie wykonania robót dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast budowa takiego tymczasowego obiektu budowlanego, ale o terminie eksploatacji dłuższym, niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wnoszący kasację nie podważyli prawidłowego zastosowania, w odniesieniu do spornych garaży, dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. O naruszeniu w tej mierze nie świadczy twierdzenie, że zespół garaży (według nomenklatury skarżących – kontenerów) jest rzeczą ruchomą, a zatem nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego. Skarżący argumentowali, że zespół garaży nie spełnia cech obiektu tymczasowego, nie tylko z powodu braku trwałego połączenia z gruntem, ale także z uwagi na fakt, że są to rzeczy ruchome (kontenery). Argumentacja ta nie jest skuteczna. Przywołanie terminologii cywilnoprawnej związanej z jednym z kryteriów podziału rzeczy, na rzeczy ruchome i nieruchome, nie ma znaczenia w świetle przesłanek z art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Pojęcie obiektu budowalnego jest oparte na innych cechach istotnych, niż podział na rzeczy ruchome i nieruchomości. Obiekt budowlany może stanowić, w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, rzecz ruchomą w rozumieniu prawa cywilnego. W konsekwencji, nie jest zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie zespołu garaży w niedopuszczalnym zbliżeniu do granicy z sąsiednimi działkami jest oczywiste. Zarzut opiera się zaś na błędnej tezie, według której, zespół garaży jako rzecz ruchoma nie może być traktowany jako budowla, ani jako budynek. Tymczasem, jak trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji, normy odległościowe mają zastosowanie także do tego rodzaju obiektów garażowych. Garaże będące przedmiotem niniejszej sprawy pełnią funkcję użytkową budynków. Z mocy § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosuje się zatem do nich przepisy § 12 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18). Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika także z tego, że nie była możliwa z uwagi brak zgodności zespołu garaży z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, legalizacja obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.