II OSK 2423/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 389/22 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DOA.7110.291.2021.MWG w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 389/22 oddalił skargę M. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 7 grudnia 2021 r. (znak: DOA.7110.291.2021.MWG) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia 28 października 1993 r., znak: UP.III-7351/517/A/93 Prezydent Miasta Nowego Sącza (dalej: Prezydent) udzielił E. i F. M. (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na ustawienie tymczasowego garażu blaszanego na samochód osobowy na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 14 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103 poz. 446; dalej: ustawa z 1991 r.). Pismem z dnia 1 października 2013 r. skarżący, będący współwłaścicielem sąsiedniej działki nr [...], wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: K.p.a.) wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie określono w niej terminu, do którego mógł istnieć tymczasowy obiekt budowlany oraz nie wskazano warunków likwidacji tego obiektu. Skarżący ponadto podniósł, że zmieniono lokalizację garażu określoną na mapie sytuacyjnej do celów projektowych, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda), po przesądzeniu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 343/18, statusu skarżącego jako strony postępowania nadzwyczajnego, wszczął postępowanie, a decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: Wl-I.7840.1.107.2019.GT odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 28 października 1993 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, a GINB, powołaną na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 20 lipca 2021 r. GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący wniósł skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł, że GINB zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie zweryfikował odległości pomiędzy garażem będącym przedmiotem sporu, a drogą publiczną. Ponadto, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na tymczasowe postawienie garażu nie zawiera elementu podstawowego, właściwego tego rodzajowi decyzji, a mianowicie określenia terminu, po upływie którego garaż należało zlikwidować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r. oddalił skargę. Sąd w całości zaakceptował stanowisko GINB, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji Prezydenta z 28 października 1993 r. udzielającej pozwolenia na ustawienie tymczasowego garażu blaszanego na samochód osobowy. W ocenie Sądu przeprowadzona w tej sprawie przez organy weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonana z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, doprowadziła organy do przyjęcia słusznego wniosku, że brak określenia w niej terminu obowiązywania pozwolenia na budowę garażu nie stanowi wady decyzji wymagającej jej usunięcia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd przyznał, że przepis art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy z 1991 r. istotnie zakłada, że w pozwoleniu na budowę organ powinien określić termin, do którego będzie mógł istnieć tymczasowy obiekt budowlany, uznał jednak, że GINB w okolicznościach faktycznych sprawy trafnie przyjął, że określenie w decyzji przedmiotu udzielonego pozwolenia na budowę garażu jako "tymczasowego" łączyć przede wszystkim należy z cechami konstrukcyjnymi tego obiektu, które nakazywały postrzegać go jako budynek niepołączony w sposób trwały z gruntem (§ 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.; według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej jako: r.w.t.), a nie w aspekcie czasu jego użytkowania, co nakazywałoby określić w decyzji termin, do którego będzie mógł istnieć. Dodał, że inwestor nie ubiegał się o pozwolenie na budowę garażu przeznaczonego do użytkowanego w określonym okresie, zaś obiekt ten stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej i jest z nią funkcjonalnie powiązany, a przy tym w świetle uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [....]) w zakresie ustaleń dla obszaru, na którym się znajduje, brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa garaży na działce inwestycyjnej była powiązana z zasadą tymczasowości. Zatem udzielenie pozwolenia na budowę garażu bez wskazania terminu, do którego będzie on mógł istnieć nie można uznać za rozstrzygnięcie wydane w warunkach rażącego naruszenia art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy z 1991 r. Sąd nie podzielił również wniosku skarżącego, że uchylenie objętych skargą decyzji jest zasadne z uwagi na wadliwie dokonaną kontrolę decyzji z 28 października 1993 r. w odniesieniu do treści art. 43 ust. 1 lp. 3c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60; dalej jako: u.d.p.), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd zauważył, że stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wywodzić, jak podnosi skarżący w skardze, z faktu, że "rzeczywista" odległość garażu typu blaszak jest mniejsza niż minimalna odległość określona ustawą, gdyż ocenie organów nadzoru w postępowaniu nieważnościowym podlega obiekt będący przedmiotem udzielonego pozwolenia w jego kształcie i usytuowaniu zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie rzeczywiście istniejącym. Jeśli chodzi o stwierdzoną przez skarżącego niezgodność usytuowania garażu względem krawędzi drogi wynikającą z załącznika do decyzji z 28 października 1993 r. - mapy do celów projektowych, która zdaniem skarżącego wynosi ok. 4 m zamiast wymaganych ustawą 6 m, Sąd stwierdził, że również i tego rodzaju potencjalna wadliwość decyzji nie może być postrzegana jako uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności jako aktu wydanego z rażącym naruszeniem prawa, skoro ustawa z dnia 4 października 1991 r. przewidywała możliwość usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż ustawowo określona (zob. art. 43 ust. 2 u.d.p.), a ponadto w 28-letnim okresie istnienia garażu w tej lokalizacji nie była ona kwestionowania. Sąd uznał, że nie narusza prawa także ocena organu dotycząca zgodności decyzji z 28 października 1993 r. z obowiązującym w dacie jej wydawania miejscowym planem dokonana przez pryzmat § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skarga niezasadnie zarzuca organowi brak szczegółowego wskazania, na czym polega brak rażącej sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, skoro GINB precyzyjnie wyjaśnił, że teren inwestycyjny objęty był zapisami planu dotyczącymi obszaru oznaczonego w planie symbolem [...] jako przeznaczonego dla terenów osiedleńczych, na których plan dopuszczał różne formy mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Sąd wskazał ponadto, że aprobuje niekwestionowane w skardze stanowisko GINB, iż dotychczasowa decyzja nie narusza rażąco art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.) w związku z § 156 ust. 1 r.w.t., gdyż akta sprawy potwierdzają, że usytuowanie garażu o powierzchni 12,3 m2 nie uchybia odległościom, którego tego rodzaju obiekt powinien zachować względem budynków sąsiednich. Według Sądu w postępowaniu nieważnościowym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i 5 K.p.a.), dlatego oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 329; obecnie Dz. U. 2024 r. poz. 935; dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego. Pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy z 1991 r. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak wskazania terminu w decyzji, do którego mógł istnieć budynek garażu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w wyniku nienależytego działania organu obiekt o przeznaczeniu tymczasowym stoi blisko 30 lat. Drugi zarzut materialnoprawny dotyczy naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, podczas gdy określona odległość garażu typu blaszak (od drogi publicznej) jest mniejsza niż minimalna odległość określona ww. ustawą. W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik przytoczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., których naruszenie miało polegać na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy z 1991 r. Drugi zarzut, określony jako procesowy, dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że naruszenie prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej nie miało charakteru rażącego, a co za tym idzie, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 28 października 1993 r. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej była ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś w postępowaniu zwykłym. Ma to istotne znaczenie, jako że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji w ramach postępowania nadzwyczajnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., określanych jako wady kwalifikowane i nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, wynikają one z samej decyzji, a jej ciężka wadliwość tkwi w podjętym rozstrzygnięciu. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że skarżący kwalifikowaną wadliwość decyzji z 28 października 1993 r. o pozwoleniu na budowę upatruje w przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 - ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 76, wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1551/10, LEX nr 3595180). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób przypisać decyzji z 28 października 1993 r. takiej kwalifikowanej wadliwości. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy z 1991 r., a stosownie do treści tego przepisu w pozwoleniu na budowę określa się m.in. terminy, dla których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane oraz warunki likwidacji tymczasowego zagospodarowania terenu. Z ustaleń poczynionych w trakcie rozpoznawania sprawy w postępowaniu zwykłym wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ustawienie tymczasowego garażu blaszanego) poprzedzało badanie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji z 28 października 1993 r. Prezydent wskazał, że działka, na której ma być zlokalizowany garaż blaszany znajduje się na terenach osiedleńczych, dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła o symbolu [...]. Z ustaleń szczegółowych miejscowego planu dla tego obszaru wynika, że jego funkcją główną jest mieszkalnictwo. Na tej podstawie uznano za dopuszczalne ustawienie garażu blaszanego jako uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprawdzie decyzja z 28 października 1993 r. nie wskazywała terminu, do którego mógł istnieć garaż blaszany, określony w decyzji jako obiekt budowlany tymczasowy, to jednak tego naruszenia nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracyjnymi, że w okolicznościach sprawy można było przyjąć, że określenie w decyzji przedmiotu udzielonego pozwolenia jako garażu "tymczasowego" łączyć przede wszystkim należy z cechami konstrukcyjnymi tego obiektu, które nakazywały postrzegać go jako budynek niepołączony w sposób trwały z gruntem, a nie w aspekcie czasu jego użytkowania. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2109/17 (LEX nr 2753330), że oceniając, czy decyzja dotyczy obiektu tymczasowego w stosunku do którego wymagane jest określenie w niej terminu, do którego obiekt ten będzie istnieć, należy mieć na uwadze wolę inwestora, rekonstruując ją w oparciu o zakładane przeznaczenie obiektów kontenerowych oraz ich powiązanie funkcjonalne z pozostałymi obiektami na działce. Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że garaż stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, zaś funkcjonalne powiązanie tego obiektu z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wskazuje, że zamiarem inwestora było użytkowanie garażu przez cały czas użytkowania budynku, a zatem bezterminowo. Tym bardziej, że z wniosku inwestora z dnia 18 października 1993 r. wynika, że ubiegając się o udzielenie pozwolenie na budowę (ustawienie) garażu blaszanego nie wskazał, że obiekt ten będzie pełnił funkcję obiektu tymczasowego. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego budowa garaży na tym obszarze nie była powiązana z zasadą tymczasowości. Dopuszczalne zatem było posadowienie budynków garaży bezterminowo jako stałych obiektów budowlanych. Istniały więc warunki do przyjęcia, że chociaż decyzja z 28 października 1993 r. została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy z 1991 r., gdyż nie zawierała terminu, do którego będzie mógł istnieć garaż, określony jako tymczasowy obiekt budowlany, jednak w przedstawionych okolicznościach sprawy nie jest to wadliwość kwalifikowana w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przepis ten, choć zawarty w ustawie regulującej kwestie procesowe, jest w istocie przepisem prawa materialnego, nie zaś przepisem procesowym (zob. np wyroki NSA z: 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2160/11, LEX nr 1328357 i 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1022/22, LEX nr 3819961) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Nietrafnie także autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę o takim charakterze należy upatrywać w niespełnieniu dyspozycji art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem odległość tego obiektu od krawędzi jezdni drogi publicznej jest mniejsza niż minimalna odległość określona w tym przepisie. Stosownie do art. 43 ust. 1 lp. 3c tabeli ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, na terenie zabudowy miast i wsi. W szczególnie uzasadnionych wypadkach (np. na terenie zwartej zabudowy) zarządca drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej (ust. 2 tego przepisu). Działka drogowa nr [...] stanowi drogę publiczną - drogę gminną. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy sytuacyjnej z dnia 15 października 1993 r. wynika, że usytuowanie garażu zostało zaprojektowane w odległości 4 m od granicy działki nr [...]. (według GINB - w odległości ok. 7,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej znajdującej się na tej działce). Aczkolwiek podawana przez organ odległość nie została dokładnie zwymiarowana na mapie, to jednakże uwzględniając zwartą zabudowę na tym terenie, a nadto - co podkreślił Sąd pierwszej instancji - czas jaki upłynął od chwili udzielenia zgody budowlanej i możliwość zmniejszenia odległości powyższe uchybienie nie może zostać potraktowane jako rażące naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącego kwestii rzeczywistego usytuowania garażu względem krawędzi drogi w sposób naruszający art. 43 ust. 1 u.d.p., należy stwierdzić, że zagadnienie to nie mogło stanowić przedmiotu rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W istocie zarzut ten zmierza do wykazania, że inwestorzy w trakcie realizacji robót budowlanych dopuścili się odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia. Tymczasem ocena i skutki wykonania obiektu w sposób naruszający warunki pozwolenia budowlanego, w tym usytuowanie obiektu na działce, należy do właściwego organu powołanego do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a zatem organu nadzoru budowlanego. Podsumowując zauważyć jeszcze przyjdzie, że rozpoznawana skarga kasacyjna jest dotknięta pewnymi mankamentami, jej uzasadnienie częściowo wykracza poza granice wyznaczone przez zarzuty przytoczone w petitum skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego niejednokrotnie nawiązuje w uzasadnieniu do przepisów, które nie zostały objęte podstawami kasacyjnymi, twierdząc zarazem, iż sąd w trakcie kontroli te przepisy naruszył. Tego rodzaju swoiste rozszerzenie granic kasacyjnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może odnieść skutku. W oczywisty sposób rozważania wnoszącego skargę kasacyjną, które są nieadekwatne do podnoszonych przez niego zarzutów, nie mogą też uchodzić za rozwinięcie i umotywowanie tych zarzutów, a przez to za element stanowiska, które powinno być rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 P.p.s.a.