II OSK 2418/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. sp. j. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 388/22 w sprawie ze skargi T. sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 grudnia 2021 r. nr SKO.UL/41.7/493/2021/13107/AMak w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 388/22 oddalił skargę T. sp. j. z siedziba w M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 31 grudnia 2021 r. nr SKO.UL/41.7/493/2021/13107/AMak utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z 29 lipca 2021 r. nr BGM.6725.38.2020.AG w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w łącznej kwocie 13 000,20 zł wobec skarżącej, która zbyła działkę nr [...] i udział 1/4 w działce nr [...], położone w M. przy ul. [...], a których wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, słusznie uznając, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, przed oraz po uchwaleniu planu miejscowego. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy jej wniosków dowodowych nie mógł odnieść skutku wobec nie przedstawienia kontroperatu i nieskorzystania z weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców jest chybiony. Ponadto przedmiotem wyceny jest cała nieruchomość i nie jest zasadne ani dopuszczalne dokonywanie jej podziału i odrębne szacowanie wartości poszczególnych jej części z uwagi m.in. na rów melioracyjny utrudniający dostęp do drogi publicznej. Skoro ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynikało jednoznacznie, że wartość zbytej nieruchomości wzrosła bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp) oraz art. 153 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej ugn). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 157 ust. 1 ugn poprzez uznanie, że podważenie operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców; b) błędne stosowanie art. 153 ust. 3 ugn, poprzez przyjęcie, że wystarczające jest wskazanie w opinii biegłego cen nieruchomości bez wskazania konkretnych adresów nieruchomości, których te ceny dotyczą; c) błędne zastosowanie art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez przyjęcie, że nie nastąpiły podstawy do aktualizacji wyceny mimo tego, że trend czasowy wyniósł -0,32%; d) błędne zastosowanie art. 153 ust. 1 ugn poprzez przyznanie wartości dowodowej operatowi, w którym zaniechano aktualizacji cen pomimo zmiennego trendu cenowego i sprzecznych wniosków biegłej; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 Kpa poprzez pominięcie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do elementów operatu zawartych w § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) i uchylenie się tym samym organu od dokonania samodzielnej oceny dowodu pod kątem jego przydatności oraz brakiem wydania postanowienia co do wniosków strony z 5 i 16 sierpnia 2021 r., co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia o operat sporządzony sprzecznie z przepisami prawa, b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez oddalenie skargi i brak rozpoznania zarzutów strony zgłoszonych w skardze odnoszących się do elementów operatu zawartych w § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia o operat sporządzony sprzecznie z przepisami prawa, c) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 107 § 3 Kpa polegającego na braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów strony odnośnie operatu szacunkowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; d) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 138 § 2 Kpa polegający na wydaniu decyzji oddalającej odwołanie, podczas gdy orzeczenie oparto na dowodzie - operacie szacunkowym niezgodnym z przepisami prawa i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy; e) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 Kpa poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego po wpłynięciu do akt postępowania wyjaśnień biegłej w dniu 15 marca 2021 r., czym uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do tych wyjaśnień, złożenie odpowiednich wniosków, a tym samym obronę swoich praw. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ jest dokonywana co do jego zgodności z prawem. Ocena ta obejmuje sprawdzenie jego zgodności z wymogami upzp, ugn oraz rozporządzenia. Obowiązek oceny operatu spójny jest z wymogiem odzwierciedlenia w jego treści sposobu dokonania wyceny nieruchomości, co umożliwiać ma jego weryfikację przez organ administracji (§ 55 i § 56 rozporządzenia), który nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Obowiązek oceny powiązany jest z kolei z obowiązkiem organów należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia procesu myślowego, w którym zbadano prawidłowość i rzetelność opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 Kpa). Organy administracji nie są jedynie władne do oceny operatu w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej, a więc nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Taka ocena została w niniejszej sprawie przez organy przeprowadzona. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Natomiast jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ugn. Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Przy tym podkreślić należy, że o ocenę operatu w powyższym trybie wystąpić może również organ, jeśli poweźmie wątpliwości co prawidłowości sporządzonego operatu. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości. Dlatego też zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ugn należało uznać za nieusprawiedliwiony. 4.4. Niezasadnie zarzuca się również naruszenie art. 153 ust. 3 ugn poprzez przyjęcie, że wystarczające jest wskazanie w opinii biegłego cen nieruchomości bez wskazania konkretnych adresów nieruchomości podobnych. Z treści tego przepisu absolutnie nie wynika taki obowiązek. Nie ulega przy tym wątpliwości, że opis nieruchomości podobnych winien być na tyle precyzyjny, aby możliwe było ich zidentyfikowanie w zakresie cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Niemniej jednak, identyfikacja ta nie jest konieczna poprzez podanie adresu nieruchomości porównawczej. Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być bowiem źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 369/11). Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 ugn). 4.5. Powołane w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej art. 156 ust. 3 i 4 ugn w ogóle nie mają w sprawie zastosowania, ponieważ art. 37 ust. 1 upzp jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ugn, wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 ugn. Wartości nieruchomości określa się bowiem historycznie na dzień sprzedaży i po upływie 12 miesięcy do daty sporządzenia operatu wartość ta jako "wartość historyczna" nie ulega przecież zmianie z uwagi na upływ czasu. Natomiast trend czasowy wyniósł 0,32% w sposób oczywisty mieści się w granicy błędu statystycznego i w niniejszej sprawie nawet przy najwyższej cenie 134 65 zł za 1 m2 różnica wynosi poniżej 50 gr a wartość nieruchomość i tak zaokrągla się do pełnych złotych. Tym samym również zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn jest niezasadny. 4.6. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy jak i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 7 lutego 2024 sygn. akt II OSK 2337/22). 4.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Sąd Wojewódzki wszechstronnie ocenił formalną poprawność operatu, nie znajdując w nim niejasności i zasadnie uznał, że organy dokonały również prawidłowej oceny wartości dowodu, jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy, a ich postępowanie nie naruszyło podnoszonych przez skarżącą przepisów Kpa, upzp ani ugn. 4.8. Na uwzględnienie nie zasługuje także naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać należy po pierwsze, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność wydanych w sprawie decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Kwestia braku odniesienia się przez Sąd wprost do wskazanych przepisów rozporządzenia, które nie zostały sformułowane w zarzutach skargi, lecz ich treść została przytoczona w jej uzasadnieniu, nie podważa prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy, wbrew argumentacji skarżącej, wskazał wprost na zastosowaną metodę i technikę. Zastosował on podejście porównawcze. W przypadku szacowania wartości gruntów przeznaczonych na tereny zieleni i drogowe użyto techniki porównywania parami, zaś przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zastosowano metodę korygowania ceny średniej, która została opisana w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ta ostatnia technika nie wymaga opisowej charakterystyki wszystkich nieruchomości użytych do porównania, bo przecież może to być kilkadziesiąt nieruchomości. Zgodnie ze wskazanym przepisem przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W przypadku zastosowania ww. metody wymagane było przede wszystkim scharakteryzowanie nieruchomości wycenianej i wyeksponowanie jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych oraz wskazanie takich transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, które spełniają kryterium porównywalności. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy wymagania te spełnia. Charakteryzowanie zarówno nieruchomości podobnych wziętych do porównania oraz nieruchomości wycenianej przez opis przyporządkowanych im cech następuje w przypadku zastosowania podejścia porównawczego i metody porównania parami, która przyjmuje do porównań kilka nieruchomości. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował obie techniki, w zależności od przeznaczenia terenu nieruchomości. W odniesieniu do terenów zieleni i drogowych wskazał, które nieruchomości przyjął do porównania, opisując ich położenie, powierzchnię, datę transakcji, cenę transakcyjną oraz ocenę cech dla każdej z nich. W odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną do porównania przyjęto kilkanaście transakcji, podając cechy wpływające na zróżnicowanie cen w zbiorze transakcji porównawczych i ich skale, opisując przy tym nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że cechom rynkowym nadano wagi na podstawie analizy rynku i obserwacji nabywców, nie świadczy w żadnym razie o wadliwości operatu. Jak wskazuje się w literaturze dotyczącej wyceny nieruchomości, nie dla każdej wyceny możliwe jest analityczne określanie wag cech rynkowych, w związku z tym możliwe i dopuszczalne są też inne sposoby m.in. badanie preferencji nabywców na danym rynku (M. Prystupa, Wycena nieruchomości. Podstawy metodyki, Warszawa 2024 r., s. 78). Przepisy rozporządzenia nie nakładają jednak na rzeczoznawcę obowiązku przedstawiania w operacie szczegółowych w tym zakresie wyliczeń. Kwestia zastosowania konkretnego sposobu określenia wag cech rynkowych należy do kompetencji rzeczoznawcy i posiadanej przez niego wiedzy specjalnej, dlatego też brak było podstaw prawnych to tego, aby organy czy też Sąd mogły dokonać weryfikacji ustaleń operatu w takim zakresie. 4.9. Nie odniósł zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 10 § 1 Kpa. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że konkretne uchybienia postępowania administracyjnego uniemożliwiły jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 Kpa ocenić zatem należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W ocenie NSA strona podnosząc okoliczność braku zawiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego po wpłynięciu do akt postępowania wyjaśnień biegłej oraz braku wydania rozstrzygnięcia przez organ w zakresie zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych nie wykazała jaki skutek prawny miało powyższe naruszenie, a w szczególności nie wykazała, że uwzględnienie przez organ tych wniosków doprowadziłoby do osiągnięcia przez skarżącą kasacyjnie celu w postaci zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego. 4.10. Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania okazały się niezasadne, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art.184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.