II OSK 2412/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/14 oddalającego skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/14 WSA w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011r., którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008r.zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej spółce pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy wraz z obiektami towarzyszącymi. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci zagrożenia, że wydana w następstwie uzyskania pozwolenia na budowę decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu może być kwestionowana. Podniósł, że zasadniczym źródłem przychodów spółki jest działalność organizowana w oparciu o przedmiotową inwestycję. Brak możliwości wykorzystywania wyciągu narciarskiego przez spółkę oznaczałoby utratę jedynych bieżących dochodów strony, co oznaczałoby nieodwracalne skutki w sferze majątkowej. Wskazał też, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania ww. decyzji, czyli decyzji stwierdzających nieważność, co zdaniem skarżącego potwierdza pośrednio stanowisko doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Nie oznacza to jednak – w przypadku spełnienia przesłanek – wydania automatycznie decyzji pozytywnej dla wnioskującego, gdyż rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu sądu. Sąd orzeka więc opierając się na analizie argumentacji przedstawionej przez wnioskującego. W rozpatrywanej sprawie natomiast argumentacja przedstawiona przez skarżącą spółkę nie pozwala na udzielenie ochrony tymczasowej. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Natomiast decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść (a w wielu sprawach poprzeć wywód stosownymi dokumentami), że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podaje, że brak wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę może spowodować potrzebę weryfikacji w trybie nadzwyczajnym uzyskanej przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co może doprowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uznać jednak należy, iż sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania, może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie, nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy również mieć na uwadze, że gdyby nawet doszło w przyszłości do wszczęcia innego postępowania np. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to stronie będą wówczas przysługiwać przewidziane prawem środki ochrony prawnej. Strona musi zatem udowodnić, że w związku z wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę możliwe jest wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, a nie, że skutki takie mogą hipotecznie wystąpić, jeżeli zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie . Skarżąca nie wskazuje przy tym na czym dokładnie miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki związane z utratą możliwości osiągania przez nią dochodu, zwłaszcza, że okoliczność tę wiąże z przesłanką trudnych do odwrócenia skutków, nie zaś bardziej naturalną w tej sytuacji możliwością wyrządzenia znacznej szkody. Tym samym przedstawione przez stronę uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawiera takich okoliczności, które wskazywałyby na spełnienie przesłanki określonej w art.61§ 3 p.p.s.a . Wskazywana przez stronę możliwość kwestionowania pozwolenia na użytkowanie jest przy tym jedynie hipotetyczna i pośrednia. Należy nadto zwrócić uwagę, że cechą instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest jej tymczasowość – wstrzymanie trwa do czasu wydania orzeczenia w sprawie oraz to, że chronić ma ono przed negatywnymi konsekwencjami w sytuacji wykonania decyzji, a następnie jej uchylenia wskutek orzeczenia sądu rozpoznającego sprawę. Strona powinna była zatem ulokować wystąpienie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków w czasie do momentu rozpoznania sprawy przez sąd. Wobec wszystkich powyższych okoliczności wniosek skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie mógł zostać uwzględniony. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.