II OSK 2407/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2430/20 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2430/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej: Wojewodą) z [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej W.K. zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi, mimo naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 i art. 9 ust. 1 p.b., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., art. 8 i art. 9 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowo składowych w S.. Ustalenia tego planu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczących ustalenia stron w postępowaniu w sprawie, ale również samej możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jego ustalenia nie były obiektem jakichkolwiek dociekań Wojewody. Zgodnie z ustaleniami tego planu teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], gdzie obowiązuje w szczególności ustalenie, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki. Oczywistym jest natomiast, że zrealizowana wieża strunobetonowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą - stacją bazową [...] negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to jest w szczególności skutkiem generowanego przez stację bazową promieniowania elektromagnetycznego, na co szczegółowo wskazywano w toku wznowionego postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Negatywne oddziaływanie wybudowanej wieży oraz stacji bazowej polega także na naruszeniu prawa sąsiedzkiego oraz na ograniczeniu możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącej, co wynika wprost z Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy. Chodzi m.in. o § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w zakresie dotyczącym dopuszczalnych odległości między obiektami budowlanymi. Inwestycja bezspornie oddziałuje na nieruchomość skarżącej i w konsekwencji winna zostać ona uznana za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez organy administracji publicznej, we wznowionym postępowaniu, oceny legitymacji procesowej W. K. w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą - stacją bazową [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Z przepisu tego wynika, że stronami w tego typu postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Zatem właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Winien on mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (wyrok NSA z 17 maja 2021 r., II OSK 2346/18, LEX nr 3190030). Skarżąca kasacyjnie poza ogólnym stwierdzeniem, że inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania jej nieruchomości, nie wskazuje na czym tego typu ograniczenie polegać będzie w tej konkretnej sprawie. Nie może bowiem skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu I instancji ograniczając się do powołania treści §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez wykazania, że inwestycja w konkretny sposób ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Tymczasem Sąd I instancji wskazał, że położenie nieruchomości należących do skarżącej względem nieruchomości inwestycyjnej (odległość ponad 70 m) wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób na należące do niej działki. Sąd I instancji dokonał oceny dokonanej przez GINB analizy przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w kontekście ewentualnej legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę i doszedł do prawidłowych wniosków, iż brak było podstaw do uznania, że projektowana inwestycja niesie ze sobą ograniczenia związane z: przesłanianiem obiektów - zarówno istniejących, jak i potencjalnych, nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nasłonecznieniem pokoi mieszkalnych. Sąd I instancji wskazał także, że inwestycja nie oddziałuje na działki skarżącej poprzez emisję pól elektromagnetycznych, o których mowa w § 314 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji trafnie ocenił, że nie sposób przyjąć, iż przepisy uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowo-składowych w S., w kontekście realizacji spornej inwestycji, uniemożliwiały skarżącej zagospodarowanie jej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.