II OSK 2405/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1430/17 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] solidarnie na rzecz B. K. i J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. II SA/Sz 140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi B. K. i J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących B. K. i J. K. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 23; zwanej dalej: k.p.a.) i art. 50, ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073; zwanej dalej: u.p.z.p.), Burmistrz [...] ustalił na rzecz firmy [...], warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], zlokalizowanej w [...], na działce nr [...], gm. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. K. i J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza [...]. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. II SA/Sz 140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę B. K. i J. K. uchylając obie ww. decyzje organów administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą przyjęcia, iż planowana inwestycja nie zalicza się przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwanego dalej: rozporządzeniem z 2010 r.) i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3, ust. 1, pkt 8 ww. rozporządzenia, było załączone do wniosku opracowanie zatytułowane "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Dalej Sąd I instancji wskazał na konieczność zbadania przez organ, czy wniosek inwestora odpowiada stawianym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wymaganiom formalnym, a po wtóre na konieczność przeprowadzenia przez organ we własnym zakresie jego merytorycznej oceny w zakres której wchodzi analiza, o której mowa art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W odniesieniu do drugiego z tych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy odrębne, w szczególności te, które dotyczą wymagań stawianych przepisami o ochronie środowiska. Podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia z 2010 r. , a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7 i §3 ust. 1 pkt 8. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia", natomiast organ odwoławczy, jakkolwiek poddał ocenie wskazany dokument, to jednak jego uwadze umknęły istotne okoliczności dotyczące parametrów planowanej inwestycji i jej usytuowania. Sąd I instancji wskazał, iż wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Dlatego niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Ponadto zdaniem Sądu I instancji poprzez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie winny obejmować (po prawidłowym ustaleniu zasięgu oddziaływania wiązek promieniowania) również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania inwestycji do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu I instancji organ pierwszej ustaleń takich nie poczynił, opierając się wyłącznie na przedstawionej przez inwestora "Kwalifikacji inwestycji" i nie dokonując własnej oceny przedstawionych w tym dokumencie parametrów, natomiast organ odwoławczy, podejmując próbę weryfikacji inwestycji w kontekście konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, nie zauważył, że opracowanie to nie zawiera wystarczających danych dotyczących skumulowanego oddziaływania anten i ich otoczenia. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła [...] zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt. 8 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że postanowienia rozporządzenia z 2010 r. mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, wbrew ustaleniom właściwych organów; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) "w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego" poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c, mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I Instancji w sposób nieprawidłowy zinterpretował przepisy będące podstawą do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny. W rozporządzeniu z 2010 r. prawodawca doprecyzował wcześniej obowiązujące przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2004 r., które w tym zakresie wzbudzały wątpliwości i przesądził, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zważywszy na fakt, że w momencie planowania inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ustalenia co do emisji pola elektromagnetycznego mają charakter teoretyczny, to właśnie przepisy dotyczące kontroli oddziaływania wykonanej już stacji mają pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska. Zamierzenie budowlane związane z instalacją anten telekomunikacyjnych nie podlega tylko przepisom rozporządzenia z 2010 r. Prawo ochrony środowiska w art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 wskazuje, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia. Natomiast akt wykonawczy do. ww. przepisów rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa szczegółowe zasady dokonywania tych pomiarów. Inwestycja składa się z urządzeń telekomunikacyjnych oraz z części budowlanej wieży o wysokości ok. 56 m. Inwestycje z zakresu telekomunikacji należą do wyjątkowych jeśli chodzi o proces inwestycyjny, ponieważ przepisy Prawa ochrony środowiska nakładają na inwestora dodatkowy obowiązek sprawdzenia teoretycznych założeń poprzez rzeczywiste pomiary. Inwestycja związana jest z budową wieży o wysokości ok. 56 m. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I Instancji w zakresie nałożenia obowiązku kumulowania mocy anten z jednego sektora. Rozporządzenie z 2010 r. w § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 jednoznacznie nakazuje kwalifikować przedsięwzięcie z uwzględnieniem określonych parametrów. Należy wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji (instalacje radiokomunikacyjne), o określonej częstotliwości (od 0,03 MHz do 300 000 MHz), dla której równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona wartość podana w watach (W), oraz odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, w związku z czym na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałby sumowania mocy. Tym samym przy kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. nie uwzględnia się także kumulacji pola elektromagnetycznego pochodzącego od planowanej stacji bazowej z pochodzącymi od innych, sąsiadujących stacji bazowych czy też linii elektroenergetycznych. Należy bowiem podkreślić, że kwalifikacja przedsięwzięcia do przedsięwzięć wymagających bądź niewymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest tożsama z oddziaływaniem danego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzje organów administracji publicznej nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tym samym Sąd I instancji winien był oddalić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się wokół próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Skarżąca kasacyjnie stara się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Z powyższych względów niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18, z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 1809/16, z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18 z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Systemowa wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r. II OSK 2792/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt. 8 rozporządzenia z 2010 r., trafnie uznając, że organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę nie poczyniły należytych ustaleń w zakresie skumulowanego oddziaływania anten i ich otoczenia. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania. Z kolei art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. ma charakter ogólny wskazując na oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy sąd dopatrzy się naruszenia w określonym stopniu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przywołane przepisy mają charakter wynikowy, to znaczy, że skuteczność zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, których miałyby dopuścić się orzekające w sprawie organy, a których to wadliwie miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji. Przepisów takich nie wskazał autor skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.