II OSK 24/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 449/24 w sprawie ze skargi H. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.415.518.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. G. i M. G. solidarnie na rzecz A. B. i B. C. kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 449/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi H. G. i M. G., dalej także: "skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu, dalej także: "SKO, "Kolegium", z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.415.518.2023, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa z dnia 27 listopada 2023 r. nr RG.6730.55.2016/2017 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz H. G. i M. G kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 30 listopada 2016 r. H. G. i M. G wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku gospodarczo - garażowego w zabudowie zagrodowej na dz. ewid. nr [...] w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przeworsku, dalej także: "PINB") z dnia 26 września 2016 r. nr PINB 7355-6-1/10. Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa, dalej także: "Burmistrz", ponownie rozpoznając wniosek, decyzją z 27 listopada 2023 r. nr RG.6730.55.2016/2017, na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej także: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy w złożonym wniosku w pkt 2 – Rodzaj zamierzenia inwestycyjnego jako cel uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wskazali legalizację samowoli budowlanej w związku z postanowieniem PINB z 26 września 2016 r. dotyczącym zalegalizowania budynku gospodarczego. Powołując się na dotychczasowy przebieg postępowania organ zauważył, że przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wybudowanego nie może być inny, aniżeli określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie w celu zalegalizowania inwestycji konieczne jest przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego, nie zaś budynku gospodarczo – garażowego, jak wskazano w złożonym wniosku. Burmistrz zauważył, że strona była wezwana do zmodyfikowania wniosku, czego jednak nie uczyniła. Wobec braku spójności pomiędzy wnioskowanym rodzajem zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku gospodarczo – garażowego", a wynikającym z postanowienia w sprawie legalizacji samowolnej budowy budynku gospodarczego w związku, z którym został złożony wniosek, organ wydał decyzję odmowną. W odwołaniu H. G. i M. G zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż w ocenie organu w sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy wnioskiem strony, a żądaniem PINB skierowanym do strony w całkiem innej i odrębnej sprawie, co jest faktem całkowicie prawnie nieistotnym dla wniosku o ustalenie warunków zabudowy; 2. art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe wymogi dotyczące takiej decyzji, zakreślające podstawy do wydania pozwolenia na budowę, które będzie ściśle określało szczegółowe warunki zabudowy. Odwołujący wskazali także na naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: - art. 61 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w innym zakresie niż określony przez stronę we wniosku; - art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zebrania wszelkich dowodów, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanej bez przeprowadzenia merytorycznej oceny wniosku, jedynie w oparciu o przesłankę formalną - brak zgody stron, które nie nabyły prawa na podstawie wcześniejszej decyzji; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego dla wyjaśnienia okoliczności, na jakiej podstawie organ ustalił, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej. Decyzją z dnia z 29 stycznia 2024 r. nr SKO.415.518.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Przemyślu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w zw. z art. 48, art. 48a i art. 48b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek H. G. i M. G z 30 listopada 2016 r., który dotyczył: "budowy budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przeworsku z dnia 26 września 2016 r. nr PINB 7355-6-1/10". Postanowieniem tym PINB wstrzymał wyżej wymienionym prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaną budową budynku gospodarczego (o wym. w rzucie 5,0 m x 8,0 m) usytuowanego na działce nr ewid. gr. [...] i jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2017 r. m.in.: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa. Kolegium zauważyło, że treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz treść postanowienia PINB świadczą o tym, że wnioskodawcy domagają się wydania decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania legalizującego samowolę budowlaną. W treści pisma z 15 maja 2023 r. PINB w Przeworsku poinformował, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...] zostało zawieszone z urzędu postanowieniem znak PINB.7355-6-1/10 z dnia 11 grudnia 2017 r., a warunkiem podjęcia tego postępowania jest m. in. przedłożenie przez zobowiązanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Kolegium podkreśliło, że przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wybudowanego nie może być inny aniżeli określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego. Wyjaśniło, że organ I instancji wezwał wnioskodawców - pismo z 31 sierpnia 2023 r. - o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie nazewnictwa oraz uściślenie parametrów budynku zgodnie z postanowieniem PINB w Przeworsku z dnia 26.09.2016 r. nr PINB 7355-6-1/10. W odpowiedzi na wezwanie odwołujący w piśmie z 18 września 2023 r. poinformowali, że organ nie ma żadnych podstaw faktycznych ani prawnych do domagania się modyfikacji wniosku. Do pisma dołączyli kserokopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa z 28 kwietnia 2017 r. wraz z załącznikami domagając się wydania takiej samej decyzji i takiej samej analizy. W ich ocenie brak jest potrzeby zmiany wniosku. SKO stwierdziło, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określony we wniosku H. G. i M. G. z 30 listopada 2016 r. dotyczący "budowy budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przeworsku z dnia 26.09.2016 r. nr PINB 7355-6-1/10", nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania legalizacyjnego określonym w tym postanowieniu, a dotyczącym wyłącznie budynku gospodarczego. Z tej przyczyny zdaniem organu odwoławczego zasadnie Burmistrz odmówił wydania warunków zabudowy dla tak zakreślonej przez wnioskodawców inwestycji. Skargę do WSA w Rzeszowie złożyli H. G. i M. G. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, której projekt nie został sporządzony przez urbanistę, podczas gdy norma ta wskazuje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. 2. art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie decyzji w sprawie odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ponieważ w ocenie organu w sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy wnioskiem strony, a żądaniem PINB skierowanym do strony w całkiem innej i odrębnej sprawie, co jest faktem całkowicie prawnie nieistotnym dla wniosku o ustalenie warunków zabudowy. 3. art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe wymogi dotyczące takiej decyzji (brak ustawowej przesłanki zgodności z treścią toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego), które będzie ściśle określało szczegółowe warunki zabudowy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium i Burmistrza, że wniosek jest nieprawidłowy, gdyż z dokumentów PINB wynika, że warunkiem pozytywnego załatwienia sprawy przed organem nadzoru jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku gospodarczego, a nie jak w złożonym wniosku budowy budynku gospodarczo-garażowego. Skarżący powtórzyli także zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej także: "rozporządzenie". Wyjaśnił, że zastosowanie ma ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą zmieniającą z dnia 7 lipca 2023 r., z uwagi na datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). W związku zaś z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), chodzi o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, że istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy mają rację organy obu instancji odmawiając skarżącym warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, tj. budowy budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej na dz. nr ew. [...], z tego powodu, iż tak określony przedmiot postepowania nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania legalizacyjnego opisanym w postanowieniu z dnia 26 września 2016 r., nr PINB 7355-6-1/10. Przedmiot postępowania legalizacyjnego opisany w tymże postępowaniu dotyczy wyłącznie budynku gospodarczego, co zdaniem organów uprawnia je do odmowy wydania warunków zabudowy dla tak określonej przez wnioskodawców inwestycji. Sad pierwszej instancji zauważył, że wiążąco w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 809/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wskazał, że przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wybudowanego nie może być inny aniżeli określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego. W tym zakresie SKO powołało przepis art. 153 P.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów jest niezasadne. Według Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie zachodzi bowiem rozbieżność pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego z wniosku skarżących o wydanie warunków zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej, a przedmiotem postępowania legalizacyjnego, tj. budynkiem gospodarczym opisanym w postępowaniu PINB w Przeworsku z dnia 26 września 2016 r., nr PINB 7355-6-1/10. Sąd przywołał § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym "ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: 1) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie zaś z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu". Wnioskodawcy określili we wniosku rodzaj zabudowy, tj. zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, do którego odwołali się w uzasadnieniu wniosku (o pow. 1,33 ha w [...]). Wskazali w nim także funkcję istniejącej zabudowy, opisując ją jako budynek gospodarczo-garażowy. Spełnili więc warunki wynikające z przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. PINB w Przeworsku w swoim postanowieniu z dnia 26 września 2016 r. opisał rzeczony jako budynek gospodarczy. W ocenie Sądu, organy argumentowały, że budynek gospodarczy to nie to samo co budynek gospodarczo-garażowy w zabudowie zagrodowej bez żadnego prawnego uzasadnienia. Tymczasem jak wynika z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z definicji tej wynika, że budynek gospodarczy może stanowić element zabudowy zagrodowej. W § 3 pkt 8 rozporządzenia znajduje się definicja pojęcia "budynku gospodarczego, zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wynika z niej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w zabudowie zagrodowej budynek gospodarczy może pełnić także funkcję de facto garażu. Służy do przechowywania w nim maszyn (w tym samochodów), narzędzi. Oznacza to tożsamość przedmiotu postępowania legalizacyjnego wynikającą z postanowienia PINB w Przeworsku z dnia 26 września 2016 r., z przedmiotem postępowania o warunki zabudowy zainicjowanym wnioskiem skarżących z dnia 30 listopada 2016 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy w sposób nieuprawniony uchyliły się od rozpoznania wniosku skarżących, stwierdzając bezpodstawnie jego niedopuszczalność z powodu istnienia wnioskowanej zabudowy i brak związku z postępowaniem legalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownym postępowaniu organy zbadają przesłanki wydania skarżącym warunków zabudowy, biorąc pod uwagę przepisy art. 61 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę treść wydanych dotąd w sprawie rozstrzygnięć ustalą także okoliczności z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania – A. B. i B. C. Wyrok zaskarżyli w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że pojęcie budynku gospodarczego obejmuje również garaż czy budynek gospodarczo-garażowy i że budynek gospodarczy może de facto pełnić funkcję garażu podczas gdy prawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie budynku gospodarczego od pojęcia garażu, b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane pomimo niebudzącej wątpliwości treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w szczególności zawartego we wniosku skarżących określenia zamierzenia inwestycyjnego i uchylenie decyzji SKO w Przemyślu z dnia 29 stycznia 2024 r., nr SKO.415.518.2023 i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa z dnia 27 listopada 2023 r. nr RG.6730.55.2016/2017 w następstwie błędnego uznania, że organy I i II instancji niezasadnie uznały, że przedmiot postępowania legalizacyjnego wynikający z postanowienia PINB w Przeworsku z dnia 26 września 2016 r. nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania o warunki zabudowy zainicjowanym wnioskiem H. G. i M. G. z dnia 30 listopada 2016 r. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników kosztów procesu, w tym też kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. G. i M. G., pismem z dnia 4 grudnia 2024 r., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz H. G. i M. G. zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów kasacji zauważyć należy, że szczególnym przypadkiem wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zakończonej inwestycji jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w szczególności postępowanie legalizacyjne, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy pełni szczególną rolę dokumentu legalizacyjnego, który pozwala organowi nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym ustalić, czy określony "obiekt budowlany" w budowie lub wybudowany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Punktem odniesienia do decyzji o warunkach zabudowy jako dokumentu legalizacyjnego jest zatem nie tyle kształtowane dowolnie wolą inwestora przyszłe zamierzenie, co faktycznie zrealizowana postać określonego obiektu budowlanego i pełnionej przez niego funkcji. Właśnie w toku badania określonej inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku nie chodzi o kształtowane wolą inwestora przyszłe zamierzenie budowlane, ale o przedsięwzięcie zrealizowane, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego wydały postanowienie w toku legalizacji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2624/19; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2417/21). Powyższe stanowisko determinuje wykładnię i zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wykonanej samowolnie inwestycji. W takim postępowaniu nie chodzi o faktyczną możliwość użytkowania obiektu gospodarczego jako garażu, czy też o faktyczną możliwość pełnienia przez budynek gospodarczy funkcji gospodarczej i garażowej. Jest to zagadnienie, które może być oceniane na etapie badania zgodności z prawem określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy prowadzonego na skutek nałożenia obowiązku w trakcie postępowania legalizacyjnego nie jest także abstrakcyjne rozważanie podobieństwa funkcji garażowej do funkcji gospodarczej w zabudowie zagrodowej. Ustalenie warunków zabudowy dotyczy obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Przedmiot ten wynika zaś wprost z postanowienia organu nadzoru budowlanego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać obiekt tożsamy z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania legalizacyjnego. W sytuacji, w której tej tożsamości nie ma, należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie inwestor określił zamierzenie inwestycyjne jako: "budowa budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej". Tymczasem z postanowienia PINB w Przeworsku 26 września 2016 r., nr PINB 7355-6-1/10, wynika że organ nadzoru budowlanego wstrzymał M. G. i H. G. prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonana budową budynku gospodarczego i nałożył obowiązek przedłożenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 grudnia 2017 r., zawieszającego postępowanie legalizacyjne, PINB stwierdził, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego zależy od uprzedniego zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego. Wskazano, że projekt budowlany ma być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest także odnotowanie fragmentu oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku w niniejszej sprawie, tj. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 809/17. Sąd stwierdził m.in., że "przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wybudowanego nie może być inny aniżeli określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego". Wypowiedzi tej nie można odczytywać w oderwaniu od treści sentencji tego wyroku, na mocy której uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr RG.6730.55.2016/2017. Odnotować zaś trzeba, że zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r., Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej na działce ewd. [...]" z wniosku H. G. i M. G. Pomijając inne przyczyny dla których skarga w sprawie II SA/Rz 809/17 została uwzględniona, skonstatować można, że według wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Rzeszowie, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku gospodarczo-garażowego, nie zostało uznane za odpowiadające obiektowi będącemu przedmiotem postępowania legalizacyjnego. W tym stanie rzeczy, z uwagi na zasadność podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od M. G. i H. G. solidarnie na rzecz A. B. i B. C. kwotę 644 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.