II OSK 24/17

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 658/16 w sprawie ze skargi K. Z. na zarządzenie [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 658/16, uwzględniając skargę K. Z., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania Zarządu Dzielnicy[...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy [...] Prezydent [...] powołał Zarząd Dzielnicy [...] w składzie: M. L. - Burmistrz Dzielnicy, G. K. - Zastępca Burmistrza, J. M. - Zastępca Burmistrza oraz zarządził ogłoszenie zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej [...] i stwierdził wejście w życie tego zarządzenia z dniem jego podpisania. W podstawie prawnej zarządzenia powołano postanowienia art. 10 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438 – dalej: "ustawa o ustroju m. st. Warszawy") oraz § 44 ust. 2 i 5 Statutu Dzielnicy[...] , stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 460). W uzasadnieniu zarządzenia Prezydent wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. Rada Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] odwołała jednego z zastępców Burmistrza tej Dzielnicy. W związku z tym, iż Rada Dzielnicy [...] w określonym przepisami prawa czasie nie powołała nowego członka Zarządu tej Dzielnicy, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, jak również § 44 ust. 2 Statutu Dzielnicy[...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy Prezydent[...], nie później niż w ciągu 14 dni od upływu tego terminu powołuje Zarząd, w tym Burmistrza Dzielnicy. K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na powyższe zarządzenie, któremu zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania przez: - naruszenie art. 10 ust. 4 i 7 ustawy o ustroju m. st. Warszawy oraz odpowiednio § 44 ust. 2 i 5 Statutu Dzielnicy[...] , poprzez bezpodstawne powołanie Zarządu Dzielnicy [...] przez Prezydenta[...], mimo, że właściwy, legalny Zarząd Dzielnicy [...] został zgodnie z art. 10 ust. 1 i 3 ww. ustawy wybrany przez Radę Dzielnicy [...]. i nigdy skutecznie nie odwołany w trybie, o którym mowa w ust. 4 cyt. przepisu, - naruszenie art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia na podstawie niewywołującej skutków prawnych uchwale Rady [...] z dnia [...] września 2015 r., której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2006/15. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wykazał istnienie w niniejszej sprawie interesu prawnego w wywiedzeniu skargi. Podkreślił, że sposób obsadzania organów wykonawczych dzielnic Warszawy jest uregulowany ustawowo, poza przepisami art. 101 ust. 1 u.s.g ma tu zwłaszcza zastosowanie art. 10 ust. 4 ust. 7 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, a także postanowienia Statutu Dzielnicy [...] (§ 44). Zaskarżone zarządzenie wkracza w zagadnienia ustrojowe Dzielnicy [...] i bez względu na treść wyroku sądu administracyjnego przedmiotowe zarządzenie pozostaje w bezpośrednim związku z poprzednimi uchwałami Rady Dzielnicy[...], a z niektórych z nich skarżący wywodzi swoje prawo do pełnienia funkcji Burmistrza. Na obecnym etapie wszystkich postępowań sądowych, toczących się w kwestiach obsady Zarządu Dzielnicy [...] podczas kadencji Rady tej Dzielnicy wyłonionej w wyborach samorządowych w 2014 roku, nie sposób przewidzieć, które z tych Zarządów zostały powołane legalnie albo zostały legalnie odwołane. Wyroki sądów administracyjnych w tych sprawach będą miały oczywiście charakter orzeczeń ex tunc, jednakże zważywszy, że funkcja Burmistrza Dzielnicy jest funkcja publiczną, nie bez znaczenia dla interesu prawnego skarżącego jest prawo do wywodzenia skarg w tych sprawach, w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Na złożoność powyższej kwestii i związek skarg tego typu z konkretnymi aktami kreującymi ustrój jednostki samorządowej i prawami skarżącego zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 407/16, uchylając postanowienie sądu administracyjnego pierwszej instancji odrzucające skargę z uwagi na brak interesu prawnego. Przytoczone wyżej postanowienie NSA dotyczy identycznej podmiotowo i przedmiotowo sprawy (tego samego skarżącego i zasadności wcześniejszego zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. o powołaniu zarządu Dzielnicy[...]) oraz opartej na tych samych, jak niniejsza skarga i kwestionowane zarządzenie, przepisach prawa. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił żądania organu o odrzucenie skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga K. Z. zasługiwała na uwzględnienie w zakresie zarzuconego w niej istotnego naruszenia przez Prezydenta[...], w kwestionowanym zarządzeniu, art. 10 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m. st. Warszawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z treści przepisu art. 10 ust. 7 nie można wyinterpretować uprawnienia Prezydenta [...] do powołania całego Zarządu Dzielnicy [...] w sytuacji, która wytworzyła się wskutek podjęcia przez Radę Dzielnicy [...] uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania zastępcy Burmistrza Dzielnicy[...], (czyli odwołania jedynie jednego z trzech członków zarządu). Treść art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy jest typowym przepisem kompetencyjnym i nadzorczym, uprawniającym Prezydenta m.st. Warszawy do powołania zarządu dzielnicy w sytuacji, gdy w ciągu 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia rady dzielnicy zarząd dzielnicy nie został wybrany. Prawo do kreacji całego zarządu wynika zatem z tej przesłanki, iż w zakreślonym w omawianym przepisem czasie, po wyborach samorządowych, rada dzielnicy nie wybrała zarządu dzielnicy, czyli nie wybrała pierwszego zarządu po wyborach samorządowych. W takiej sytuacji Prezydent m.st. Warszawy ma prawo powołać cały nowy zarząd dzielnicy. Z kolei art. 10 ust. 7 ustawy o ustroju m. st. Warszawy stanowi, że w przypadku odwołania zarządu stosuje się odpowiedni ust. 4. Sąd zwrócił uwagę, że Zarząd Dzielnicy [...] liczy 3 członków zarządu w tym burmistrza. Gdyby powołana w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odwołała cały Zarząd Dzielnicy[...] , to wówczas zastosowanie przez Prezydenta [...] uprawnienia nadzorczego wynikającego z art. 10 ust. 4 miałoby swoje uzasadnienie wprost z treści art. 10 ust. 7 ustawy. Stan faktyczny, stanowiący podstawę do dokonania subsumpcji art. 10 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy, był inny. Z trzech członków zarządu Rada Dzielnicy [...] odwołała jedynie jednego. Zatem mając na uwadze zasadę reprezentowania dzielnicy przez dwóch członków zarządu oraz np. ustanowienie dla ważności posiedzeń Zarządu obecność połowy jego członków, to Zarząd w składzie zaistniałym po uchwale Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. mógł nadal funkcjonować. Tak więc zaistniała w wyniku podjęcia tej uchwały sytuacja była inna niż wskazana w art. 10 ust. 7. Mając na uwadze, iż przepisy art. 10 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy muszą być wykładane tak jak przepisy szczególne, Sąd stwierdził, iż nastąpiło nieprawidłowe, sprzeczne z przepisem, zastosowanie prerogatyw Prezydenta [...] do powołania całego nowego zarządu. Za nieprawidłowe należy uznać, zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, iż wobec treści uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., odwołującej jednego z członków Zarządu, Zarząd tej dzielnicy przestał istnieć, gdy jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Prezydent [...] w ogóle nie odniósł się do zagadnienia możliwości funkcjonowania tego Zarządu oraz faktu ważności mandatu dwóch pozostałych jego członków, nie wspominając już o braku jakiegokolwiek odniesienia się do statutowej zasady reprezentowania Dzielnicy [...] przez jej Zarząd. Brak także w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy przepisu, który wprost stwierdzałby brak istnienia zarządu dzielnicy w takiej sytuacji jaka wytworzyła się na skutek uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Zaprezentowane przez Prezydenta [...] stanowisko narusza także zasadę proporcjonalności, albowiem wprost dyskredytuje mandat dwóch pozostałych członków Zarządu, arbitralnie wprowadzając w ich miejsce oraz w miejsce członka odwołanego wspomnianą uchwałą, cały nowy trzy osobowy Zarząd Dzielnicy. Skutek zaskarżonego zarządzenia jest zatem znacznie szerszy niż by to wynikało z potrzeby ewentualnego uzupełnienia Zarządu do jego pełnego składu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 10 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uprawnia Prezydenta m.st. Warszawy do powołania całego zarządu dzielnicy [...] w sytuacji, gdy liczba członków zarządu spadla poniżej ustawowego minimum, tj. poniżej trzech członków, - art. 10 ust. 7 w z w. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy liczba członków zarządu dzielnicy [...] spadła poniżej ustawowego minimum i liczyła jedynie dwóch członków, możliwym było dokooptowanie przez Prezydenta m.st. Warszawy jednego członka zarządu, tak aby liczba członków Zarządu, odpowiadała ustawowemu, trzyosobowemu składowi, - § 49 ust. 6 i § 51 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że mimo odwołania jednego z członków zarządu dzielnicy [...] dwuosobowy zarząd dzielnicy nadał mógł funkcjonować i reprezentować dzielnicę; II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku w zakresie wykładni art. 10 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 P.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię norm art. 10 ust. 7 w z w. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Podkreślić należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie przedstawiła argumentację, co do wadliwej wykładni norm prawa materialnego dokonanej przez Sąd Wojewódzki, jednakże w ocenie składu orzekającego nie ma ona uzasadnionych podstaw. Rada Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] odwołała jednego z zastępców Burmistrza tej Dzielnicy. Prezydent m. st. Warszawy uznała, że w związku z tym, iż Rada Dzielnicy[...], w określonym przepisami prawa czasie, nie powołała nowego członka Zarządu tej Dzielnicy, to na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m. st. Warszawy oraz § 44 ust. 2 Statutu Dzielnicy[...], nie później niż w ciągu 14 dni od upływu tego terminu, powoła nowy Zarząd, w tym Burmistrza Dzielnicy. W dzielnicach m. st. Warszawy organem stanowiącym i kontrolnym jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym – zarząd dzielnicy (art. 6 ustawy o ustroju m. st. Warszawy). Rada dzielnicy wybiera zarząd dzielnicy w liczbie od 3 do 5 osób. Zarząd jest organem kolegialnym w jego skład wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu dzielnicy, jeżeli statut dzielnicy tak stanowi (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ustroju m. st. Warszawy). Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m. st. Warszawy: "Jeżeli w ciągu 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia rady dzielnicy zarząd dzielnicy nie zostanie wybrany, Prezydent m. st. Warszawy nie później niż w ciągu 14 dni powołuje zarząd dzielnicy, w tym burmistrza dzielnicy". Wynikające z tej regulacji uprawnienie nadzorcze Prezydenta Warszawy ma swoisty charakter ustrojowy, gdyż aktualizuje się w ściśle i wąsko przewidzianym przez ustawę przypadku, czyli niemożności wybrania przez radę dzielnicy nowego zarządu danej dzielnicy, w terminie 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia rady. Zatem tylko w takiej sytuacji ex lege Prezydent Warszawy ma prawo powołać cały nowy zarząd dzielnicy. Zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy o ustroju m .st. Warszawy w przypadku odwołania zarządu stosuje się odpowiednio ust. 4. Zwrot normatywny: "odpowiednio" oznacza, że w przypadku odwołania przez radę zarządu przepisy ust. 4 mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Norma odsyłająca zawiera z reguły wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować w sposób "odpowiedni". W prawoznawstwie przyjmuje się, że cechą przepisów, którym "służą" przepisy odsyłające jest swoista niekompletność, niesamodzielność treściowa. Zwrot odsyłający sam przez się nie ma bowiem żadnej wartości czy treści, uzyskuje ją dopiero w połączeniu z innymi wypowiedziami, do których odsyła. Dzięki właściwym zabiegom redakcyjnym dochodzi się do ogólnej struktury wypowiedzi normatywnej. W konsekwencji wykładnia przepisu podstawowego wymaga uwzględnienia treści zawartych we fragmencie odniesienia, do którego "odsyła" przepis odsyłający (zob. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 75; A. Skoczylas, Odesłanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001 r., s. 8-9). Mając na względzie powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że z treści normy odsyłającej art. 10 ust. 7 wynika, że w przypadku odwołania zarządu dzielnicy, postanowienia normy odniesienia zawarte w art. 10 ust. 4 mają zastosowanie z określonymi modyfikacjami wynikającymi z kontekstu ustrojowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu Wojewódzkiego, opowiadającą się przeciwko rozszerzającej wykładni przepisu art. 10 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. W realiach sprawy prawidłowa jest ocena Sądu, że z treści przepisu art. 10 ust. 7 nie można wyinterpretować uprawnienia Prezydenta do powołania całego zarządu dzielnicy w sytuacji, która wytworzyła się wskutek podjęcia przez Radę Dzielnicy [...] uchwały w sprawie odwołania zastępcy Burmistrza Dzielnicy (czyli odwołania jedynie jednego z członków zarządu). Przeciwna interpretacja - contra legem - zrównywałaby w skutkach przypadek odwołania zastępcy Burmistrza Dzielnicy z odwołaniem Burmistrza. Trzeba bowiem mieć na względzie, że przepis art. 10 ust. 5 zd. 2 ustawy o ustroju m.st. Warszawy wyraźnie stanowi, że: "Odwołanie burmistrza jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu", stawiając zresztą dla podjęcia takiej uchwały wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów. Regulacja ta nie jest tożsama z ust. 6 wymienionego przepisu, który nie uzależnia "losu" całego zarządu od odwołania jakiegokolwiek innego, niż burmistrz członka zarządu, przewidując zresztą dla takiego rozstrzygnięcia niższy wymóg formalny uzyskania większości w głosowaniu radnych, czyli tylko zwykłej. Z treści przepisu art. 10 ust. 7 ustawy o ustroju m. st. Warszawy nie można wyinterpretować uprawnienia Prezydenta m.st. Warszawy do powołania całego Zarządu Dzielnicy [...] w sytuacji, która wytworzyła się wskutek podjęcia przez Radę Dzielnicy [...] uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] (czyli odwołania jedynie jednego z trzech członków zarządu). Mając także na uwadze, wynikającą ze Statutu, zasadę reprezentowania dzielnicy przez dwóch członków zarządu oraz ustanowienie dla ważności posiedzeń zarządu, obecności połowy jego członków (§ 51 i § 49 ust. 5 statutu Dzielnicy[...] ), to stwierdzić należy, że Zarząd w składzie istniejącym po uchwale Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., mógł nadal legalnie funkcjonować. Systemowa i funkcjonalna wykładnia postanowień art. 10 ust. 3-7 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, nakazuje przyjąć, że w sytuacji, w której odwołany zostaje jeden z członków zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, rada dzielnicy nie dokonuje wyboru całego Zarządu, a jedynie wybiera na wakujące stanowisko w zarządzie. Nieuzasadnionym jest więc działanie Prezydenta m.st. Warszawy, który zaskarżonym zarządzeniem przypisał sobie kompetencję nie wynikającą wprost z przepisów prawa. Nie zasługują zatem także na aprobatę wywody skargi, że Zarząd, jako organ w całości, przestał istnieć w chwili odwołania jednego z jego członków, gdyż taką sytuację reguluje wprost § 44 ust. 6 Statutu Dzielnicy[...], stanowiący, że: "Zarząd Dzielnicy pełni funkcję do czasu wyboru lub powołania nowego Zarządu Dzielnicy w trybie określonym w ust. 2.". Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy podważa legalny mandat dwóch pozostałych członków Zarządu, poprzez arbitralne wprowadzenie w ich miejsce oraz w miejsce członka odwołanego wspomnianą uchwałą, cały nowy trzy osobowy Zarząd Dzielnicy[...]. Należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, zatem zasadnym było stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, co nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz we właściwej procedurze sądowoadministracyjnej. Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku w zakresie wykładni art. 10 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia z prawem. Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39) NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie elementy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.