II OSK 2399/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 121/24 w sprawie ze skargi I. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 10 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 121/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B., obywatelki Republiki Białorusi (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził że organ dopuścił się bezczynności, bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 16 marca 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 21 kwietnia 2023 r. wezwał do osobistego stawienia się w Urzędzie. Strona wykonała powyższe wezwanie 22 czerwca 2023 r. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Dalej, 3 lipca 2023 r. i 13 lipca 2023 r. na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenia z 3 i 10 października 2023 r., następnie skargę z 18 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 maja 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga cudzoziemki jest zasadna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte 16 marca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Zaznaczono, że uzupełnienie wniosku nastąpiło 22 czerwca 2023 r., jednak decyzja do dnia wniesienia skargi nie została wydana. Tym samym, terminy załatwienia sprawy zostały znacznie przekroczone. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności złożonego wniosku. Wyjaśniono, że od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c.. Zdaniem WSA w Gliwicach organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy, który określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, zdaniem sądu pierwszej instancji art. 100d tej ustawy zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw do 4 marca 2024 r. nie ma w sprawie zastosowania. Jednocześnie zaznaczono, że art. 100c i art. 100d w/w ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec nie rozpoznania wniosku zobowiązano organ do jego rozpatrzenia. Uznano również, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej ani też wymierzenia organowi grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w punktach 1, 2 i 3, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 100c specustawy ukraińskiej oraz w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 specustawy ukraińskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zarówno art. 100c specustawy ukraińskiej, jak i art. 100d specustawy ukraińskiej nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej, jako obywatelki Republiki Białorusi, podczas gdy zakresem obowiązywania art. 100c jak i art. 100d specustawy ukraińskiej są objęte postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy w ramach specustawy ukraińskiej otrzymali ex lege zarówno prawo czasowego pobytu, jak i prawo do pracy; b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d specustawy ukraińskiej poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów specustawy ukraińskiej, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; b) art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 3 i § 5, w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne; c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d specustawy ukraińskiej, względnie art. 35 § 1-§ 3 i § 5 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; e) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.o.c. poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy stosownie do brzmienia art. 112a u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100d ustawy o pomocy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody, art. 100d ustawy o pomocy odnosi się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącej, która jest obywatelem Republiki Białorusi i ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24 - CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. 4.5. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24, 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 16 marca 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.