II OSK 2395/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 16/23 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 16/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R. M. (strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji i zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wyznaczenie przez Wójta Gminy K. obszaru analizowanego o rozmiarze ustawowego minimum jest prawidłowe; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez uznanie, że dla ww. działki ew. [...] w miejscowości K. w Gminie K. objętej wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej "w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", i w związku z tym uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez uznanie prawidłowości decyzji Wójta Gminy K. z [...].07.2022 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dz. ew. [...] w miejscowości K. w Gminie K. oraz uznanie prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...].11.2022 r., znak: [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję Wójta Gminy K., skutkujące naruszeniem prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez nadanie art. 61 ust. 5a, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które pozwoliło na: - uznanie prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w rozmiarze ustawowego minimum za dopuszczalne w przedmiotowej sprawie; - uznanie nieistnienia nieruchomości sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, i w konsekwencji orzeczenie braku jednej z przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy; - uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony narusza chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich, bez żadnej argumentacji; nadanie ww. przepisom u.p.z.p. takiego znaczenia, że dopuszczalne jest ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarze ustawowego minimum bez żadnej argumentacji, nie jest stosowaniem prawa. - art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez nadanie art. 61 ust. 5a, Art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. takiego znaczenia, w związku z którym możliwe jest, nie poparte żadną argumentacją, zakreślanie obszaru analizowanego w rozmiarze równym ustawowemu minimum, przez co - ze względu na dowolność decyzji - prawo własności wnioskującego o wydanie decyzji (w tym prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości) może nie podlegać równej ochronie prawnej we wszystkich sprawach tego samego rodzaju; - art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez nadanie art. 61 ust. 5a, Art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. takiego znaczenia, w związku z którym możliwe jest nie poparte żadną argumentacją, zakreślanie obszaru analizowanego w rozmiarze równym ustawowemu minimum, co doprowadziło do faktycznego zakazu prowadzenia inwestycji i naruszenia istoty prawa własności; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez zignorowanie błędów w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiotowej sprawie, a mianowicie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80, art. 107 ust. 3 k.p.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i w związku z tym błędne ustalenie stanu faktycznego; - art. 151 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalenie jej w sytuacji, w której nie wykazano w sposób zgodny z prawem zasadności takiego rozstrzygnięcia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istnieją podstawy do uznania skargi na ww. decyzję Wójta Gminy K. i nie istnieją przesłanki do oddalenia skargi. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z decyzjami organów pierwszej i drugiej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Choć skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego koncentrują się one na kwestionowaniu dwóch kwestii: "wyznaczenia przez Wójta Gminy K. obszaru analizowanego o rozmiarze ustawowego minimum" oraz "uznaniu, że nie ma żadnej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Odnosząc się do powyższych zarzutów wyjaśnić należy, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 629/20 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takie szczególne okoliczności nie wystąpiły, a Sąd I instancji słusznie wskazał, że ustalony promień obszaru analizowanego 100 m od granic wnioskowanej do zabudowy działki, odpowiada trzykrotności frontu tej działki. Tak wyznaczona odległość granic obszaru analizowanego jest zatem zgodna z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ponadto ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że nawet w zasięgu 400 m od granicy wnioskowanej do zabudowy działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy, bowiem obszar ten stanowią grunty rolne. Według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jednym z wymogów ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest zachowanie kontynuacji funkcji planowanego przedsięwzięcia względem istniejącej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze objętym analizą występuje jedynie obszar rolny pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy. W ramach jednolitego układu urbanistycznego, którego granicami są istniejące drogi, nie ma żadnej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej w obszar w całości pozbawiony zabudowy stoi w oczywistej sprzeczności z założeniami przyjętymi przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co czyni wskazany zarzut kasacyjny niezasadnym. Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia należało przychylić się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wynikami analizy urbanistycznej w części dotyczącej braku podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że nie można upatrywać przyczyny naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., (zgodnie z którym: "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich") w braku wypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkującego odmową ustalenia warunków zabudowy. To właśnie między innymi powyższy wymóg wytycza ustawowe granice, o których mowa w wyżej cytowanym przepisie. Z analogicznego powodu nie można było uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (w myśl którego "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej"). Natomiast przywołane w dwóch ostatnich zarzutach przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. należą do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że ich naruszenie może być jedynie następstwem uchybienia innym przepisom, zaś same przepisy wynikowe nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji