II OSK 2390/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 107/22 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO.40.2389.2021.Ii w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 107/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi A. C. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 14 stycznia 2022 r., nr SKO.40.2389.2021.Ii w przedmiocie zawieszenia postępo wania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 27 grudnia 2010 r. A. C.zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wbudowanymi garażami, budową drogi wewnętrznej, a także budową odcinków sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energii elektrycznej na terenie działek nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] i nr ew. [...], przy ul [...], obręb [...] w O. Prezydent postanowieniem z 5 lipca 2021 r., nr UAB.JK.7331-350/10 na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a." zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że część terenu inwestycji znajduje się w obszarze wymaganych scaleń i podziału, przewidzianych w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Obligatoryjne jest zatem zawieszenie postępowania ze względu na obowiązek uchwalenia planu miejscowego odnośnie terenów przewidzianych do scaleń i podziałów. Kolegium, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w uchwale Rady Miasta Opola z 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej: "Studium"), w tabeli nr 44 ustalono obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Następnie SKO stwierdziło, że część działek nr [...], nr [...] i nr [...] objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziału, a około 1/3 ich powierzchni leży poza tym obszarem. Kolegium wskazało, że podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego w studium obowiązkiem przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy zawiesić do czasu uchwalenia planu miejscowego. Ponieważ inwestor nie zmodyfikował wniosku, pomijając tereny objęte w Studium obowiązkiem scaleń, w ocenie Kolegium zaktualizowała się potrzeba zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. WSA w Opolu nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wskazał, że jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to - stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. - postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., jest obowiązkowe. Następnie, Sąd wojewódzki uznał, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, że część działek inwestora nr [...], nr [...] i nr [...] objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziału, a około 1/3 ich powierzchni leży poza tym obszarem oraz, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest niepodzielne. Oznacza to, że organ nie jest władny do samodzielnego orzekania odrębnie odnośnie części terenu przedsięwzięcia. Na zakończenie Sąd I instancji podniósł, że pozytywne rozpatrzenie wniosku może nastąpić tylko w przypadku ograniczenia tego postępowania przez samego wnioskodawcę do terenu nieobjętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wadliwe zastosowanie prawa procesowego poprzez naruszenie przez WSA w Opolu art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a" w zakresie, który przełożył się na wadliwe utrzymanie zaskarżonym wyrokiem przez WSA w Opolu w obrocie prawnym postanowienia Kolegium z 14 stycznia 2022 r. i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z 5 lipca 2021 r. pomimo braku "rzeczywistej podstawy zawieszeniowej, co zostało wykazane przez skarżącego w kontekście korzenia normatywnego sprawy administracyjnej sięgającego prawie 12 lat wstecz tj. do roku 2010.". Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Opolu; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli kasacyjnej i z tego względu została oddalona. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu kasacyjnego. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". NSA tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi jakie przepisy, jego zdaniem, naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionego zarzutu jako nieskutecznego. Jedynym przepisem wskazanym w skardze kasacyjnej jest art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Jeśli chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. regulujący przesłanki uwzględnienia skargi, przewiduje on trzy jednostki redakcyjne oznaczone literą alfabetu. Litera a) dotyczy uchylenia zaskarżonego aktu, litera b) stwierdzenia nieważności, natomiast litera c) – stwierdzenia wydania takiego aktu z naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał jaki rodzaj przepisu miałby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia poprzez wskazanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej. Nie powiązał także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z żadnym przepisem prawa, który mógłby dowodzić jakiego rodzaju naruszenie wystąpiło w toku postępowania administracyjnego i pośrednio wskazywać konkretny przepis procesowy. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17). Nie jest rolą NSA zastępowanie strony i rekonstruowanie zarzutów kasacyjnych lub też domyślanie się intencji wnoszącego środek zaskarżenia. Takie działanie w świetle regulacji z art. 183 § 1 p.p.s.a. byłoby niedopuszczalne. Należy dodać, że także analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwoliła na wywiedzenie, jakie konkretnie przepisy miał na uwadze inwestor. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi o stwierdzeniu wydania decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu, czy to zawartego w k.p.a. czy w innych aktach prawnych, który mógłby stanowić przyczynę stwierdzenia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem prawa. Nie wynika on zarówno z konstrukcji samego zarzutu, jak również z odczytania uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponownie trzeba przytoczyć, że nie jest rolą NSA dekodowanie intencji czy celów strony skarżącej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym. Ustawodawca przyjmując obowiązek powierzenia sporządzenia jej przez – co do reguły – fachowego pełnomocnika zakłada, iż będzie ona odpowiadać oznaczonym wymogom formalnym. Jednym z wymogów jest – obok przytoczenia podstaw kasacyjnych - sformułowanie ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym wypadku zarówno konstrukcja samych zarzutów, jak i ich uzasadnienia, nie zawiera żadnego ukierunkowania na naruszony przepis. Z tych względów skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli sądowej i to zadecydowało o jej oddaleniu. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.