II OSK 2390/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 243/20 w sprawie ze skargi J.N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2019 r., nr OAiK.650.739.2019.MW w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 marca 2020 r., VII SA/Wa 243/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J.N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 26 lipca 2019 r., nr OAiK.650.739.2019.MW, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Prezydium Rady Narodowej z 19 marca 1969 r. (znak: K.L.III-880/67/69, nr 507/A) wpisano do rejestru zabytków dwór w S., powiat K. Podczas kontroli dotyczącej stanu zachowania pozostałości dworu w S. przeprowadzonej w dniu 9 maja 2017 r., Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (WWKZ, organ egzekucyjny, organ I instancji) stwierdził katastrofalny stan zachowania wschodniej części obiektu dworu. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 19 czerwca 2017 r., nr [...] (znak: Ka-WN.5143.2458,2561.2017) WWKZ nakazał J.N. przeprowadzenie do 31 grudnia 2017 r. robót budowlanych, polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w S., przy ul. [...], gmina K. (działka nr [...]), których zakres wyszczególniono w tej decyzji. Z akt wynika, że decyzja powyższa stała się ostateczną. Przeprowadzona przez organ wojewódzki w dniu 2 listopada 2018 r., kontrola w ww. zabytkowym obiekcie wykazała, że pomimo upływu terminu realizacji obowiązku, nie zostały wykonane roboty budowlane wymienione w decyzji nakazowej z 19 czerwca 2017 r. Dalej w wyroku VII SA/Wa 243/20 przywołano, że pismem z 30 listopada 2018 r. WWKZ wystosował do J.N. upomnienie, w którym wezwał adresata do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej z 19 czerwca 2017 r. Następnie organ wojewódzki wydał tytuł wykonawczy z 8 stycznia 2019 r., nr [...], w którym wskazał ciążące na zobowiązanym obowiązki o charakterze niepieniężnym, w tym samym dniu organ wydał postanowienie w którym nałożył na J.N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia. Jednocześnie na skutek wniesienia przez J.N. zarzutu od tytułu wykonawczego nr [...], WWKZ postanowieniem z 23 stycznia 2019 r., nr 3[...], uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione. Następnie ww. organ postanowieniem z 25 stycznia 2019 r., nr 39/2019 umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko zobowiązanemu na podstawie tytułu wykonawczego z 8 stycznia 2019 r., nr [...]. Minister – w wyniku rozpoznania zażalenia J.N. – postanowieniem z 8 marca 2019 r., uchylił w całości postanowienie WWKZ z 8 stycznia 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Kolejno sąd wojewódzki ustalił, że WWKZ 7 maja 2019 r. wystosował do zobowiązanego upomnienie, w którym wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej nr [...] z 19 czerwca 2017 r.. Organ egzekucyjny 22 maja 2019 r., wydał tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał ciążące na zobowiązanym obowiązki o charakterze niepieniężnym oraz w tym samym dniu wydał postanowienie nr 220/2019, w którym nałożył na J.N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], oraz nałożył obowiązek uiszczenia kwoty 50 zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia. W wyroku ustalono dalej, że zobowiązany pismem z 28 maja 2019 r., wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które WWKZ, postanowieniem nr 262/2019 z 7 czerwca 2019 r. uznał za nieuzasadnione. Minister po rozpatrzeniu zażalenia na w/w postanowienie organu egzekucyjnego postanowieniem znak: DOZ-OAiK.650.771.2019.MW - utrzymał jej w mocy. Sąd wojewódzki ustalił, że zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie WWKZ z 22 maja 2019 r., nr 220/2019, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w którym żądał jego uchylenia oraz wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 243/20 kolejno wskazano, że MKiDN po rozpatrzeniu tego zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z 26 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez organ naczelny Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), art. 17 § 1, art. 18 i art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314 ze zm.; Upea) oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2018, poz. 2067 ze zm., Uoz) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W wyroku zrekapitulowano argumentację Ministra, który wskazywał, że zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w nakazie z 19 czerwca 2107 r. i przywołanego w tytule wykonawczym z 22 maja 2019 r., nr [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że organ I instancji nie naruszył przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego. Minister wyjaśnił przy tym, że dwór w S. wpisany jest nadal do rejestru zabytków. Właściciel zabytkowego dworu w S. nie zrealizował bowiem pozwolenia z 20 kwietnia 1979 r. na rozbiórkę dworu w całości, skoro do 1 grudnia 2015 r., tj. w dacie wpływu wniosku o skreślenie z rejestru zabytków wschodniej części dworu, ta część zabytkowego obiektu jeszcze istniała. Zatem wbrew twierdzeniu zobowiązanego obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z 20 kwietnia 1979 r., nie powoduje automatycznie zwolnienia właściciela zabytku z obowiązku utrzymywania go we właściwym stanie, w tym z obowiązku przestrzegania przepisów Uoz. Fakt wystąpienia przez J.N. z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji wymienionych w zażaleniu – w ocenie organu II instancji – także pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Po rozpatrzeniu ww. wniosków MKiDN wydał: a) decyzję z 15 kwietnia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MKiDN z 22 maja 2012 r. odmawiającej skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w S., przy ul. [...], która została następnie utrzymana w mocy własną decyzją z 28 czerwca 2019 r., b) decyzję z 15 kwietnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WWKZ z 19 czerwca 2017 r., nr [...], która została następnie utrzymana w mocy własną decyzją z 28 czerwca 2019 r., c) decyzję z 18 kwietnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MKiDN z 24 marca 2017 r., oraz poprzedzającej ją decyzji MKiDN z 25 października 2016 r., wydanych w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części budynku dworu w S., przy ul. [...], która została następnie utrzymana w mocy własną decyzją z 28 czerwca 2019 r. Minister zaznaczył, że do akt organu I instancji złożone zostało pełnomocnictwo z 11 stycznia 2019 r., udzielone przez J.N. J.K., w którym mocodawca upoważnił pełnomocnika do występowania w jego imieniu przed organami administracji publicznej, w szczególności w sprawach m. in. z zakresu ochrony zabytków i postępowania egzekucyjnego w administracji. Powyższe pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem o charakterze ogólnym, nie zaś szczegółowym. Zatem na jego podstawie pełnomocnik J.K. ma prawo reprezentować J.N. w każdej sprawie dotyczącej ochrony zabytków i egzekucji administracyjnej. Pełnomocnictwo takie jest więc skuteczne w każdej z ww. spraw, aż do momentu jego odwołania. Organ odwoławczy powołał się na art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym pisma w sprawie doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona go ustanowiła. W związku z powyższym za bezpodstawny organ uznał zarzut nieprawidłowego doręczenia pism ustanowionemu pełnomocnikowi J.K., zamiast stronie postępowania - J.N. Zdaniem Ministra, bez wpływu na postępowanie egzekucyjne i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania nakazu WWKZ z 19 czerwca 2017 r., pozostaje również fakt wydania przez PINB w K. decyzji z 19 marca 2019 r., znak: NB.7356.1.2019 (nakazującej J.N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie doraźnych zabezpieczeń zabytkowego dworu położonego w S. przy ul. [...]). Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z 26 lipca 2019 r. wniósł J.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o: - uwzględnienie skargi przez Ministra w trybie autokontroli, poprzez uchylenie zaskarżanego postanowienia i wydanie postanowienia uchylającego postanowienie WWKZ z 22 maja 2019 r., nr 220/2019; - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia WWKZ z 22 maja 2019 r., nr 220/2019, przez WSA w Warszawie (w przypadku nie uwzględnienia skargi przez Ministra w trybie autokontroli); - zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w nakazie z 19 czerwca 2107 r. i w tytule wykonawczym z 22 maja 2019 r., nr [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów wynikających z Upea i innych przepisów wskazanych w skardze. Tym samym wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Zdaniem tegoż sądu, rację ma Minister twierdząc, że bez wpływu na postępowanie egzekucyjne i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania nakazu WWKZ z 19 czerwca 2017 r., pozostaje również fakt wydania przez PINB w K. decyzji z 19 marca 2019 r., nakazującej skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie doraźnych zabezpieczeń zabytkowego dworu położonego w S. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.N. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), wniósł o uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie od MKiDN na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł, oraz oświadczył, że strona skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie "skargi" na rozprawie. Jako podstawę kasacyjną wskazano na naruszenie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6 i art. 59 § 1 pkt 2, 5, 7 Upea polegające na ich niezastosowaniu; oddalając skargę na podstawie art. 151 Ppsa WSA w Warszawie popełnił błąd subsumcji. Uzasadniając ww. podstawę skarżący stwierdził, że okoliczności sprawy przedstawione we wstępie skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazują na konieczność uchylenia obu zaskarżonych postanowień wydanych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i umorzeniu postępowania egzekucyjnego. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 13 stwierdził: "Zatem obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z 20 kwietnia 1979 r,, nie powoduje automatycznie zwolnienia właściciela zabytkowego dworu w S. z obowiązku utrzymywania go we właściwym stanie, w tym z obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." WSA w Warszawie jednak w żaden sposób nie wyjaśnił swego stanowiska, w szczególności zaś tego, dlaczego niewątpliwy fakt wydania zgody na rozbiórkę zabytku nie skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego mającego na celu jego "uzdrowienie". Raz jeszcze skarżący wskazuje na to, że WSA w Warszawie badając wcześniej wydane decyzje w przedmiotowej sprawie słusznie uznał, że decyzja wyrażająca zgodę na rozbiórkę z 1979 r. była uprawnieniem, a nie obowiązkiem skarżącego – w tym względzie wskazuje na wyrok VII SA/Wa 1628/19 z 8 stycznia 2020 r., w uzasadnieniu którego na s. 11 sąd wojewódzki wskazał, że "zatem adresat takiej decyzji administracyjnej może, lecz nie musi skorzystać. Tym samym niewykonanie tego typu decyzji nie będzie skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do takiego wykonania (np. obowiązkowej rozbiórki).''. Skoro zatem skarżący nie miał obowiązku wykonania rozbiórki, to odmowa skreślenia z rejestru zabytków pozostałej wschodniej części dworu skutkująca nakazem wykonania szeregu prac jest niewątpliwie formą całkowicie bezpodstawnego "karania" skarżącego. Skarżący podkreśla, że pozwolenie na rozbiórkę było uprawnieniem, z którego adresat decyzji mógł, lecz wcale nie musiał skorzystać. Decyzja wyrażająca zgodę na rozbiórkę była decyzją ostateczną i prawomocną i nie była obwarowana żadnymi terminami. Żadne zdarzenie faktyczne nie spowodowało, że wykonanie rozbiórki stało się bezprzedmiotowe i tym samym stało się konieczne podjęcie działań będących zaprzeczeniem rozbiórki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie egzekucja decyzji nakazującej wykonanie robót zabezpieczających budynek dworu nie ma sensu, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zezwalająca na jego rozbiórkę. W załączeniu skarżący przesyła kopię decyzji MKiDN znak: DOZ-OAiK.650.853.2019.ML.4 z 30 października 2019 r., w której wskazuje się na niemożność przeprowadzenia nakazanych robót budowlanych. Tym samym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać należy, że nie istnieje w istocie obowiązek wykonania czynności objętych niniejszą egzekucją administracyjną. Innymi słowy prowadzenie egzekucji administracyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy było niedopuszczalne. WSA w Warszawie nie chce przyjąć do wiadomości, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja (o rozbiórce z 20 kwietnia 1979 r.) rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny i prawomocny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W skardze kasacyjnej powołano się także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 Ppsa polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń MKiDN i WWKZ, tj. na nie uwzględnieniu skargi, pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. W ocenie skarżącego WSA w Warszawie powinien uznać, że istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia (zbadania) przedmiotowej sprawy, gdyż to przypadek nie tylko umożliwiający, ale wskazujący na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych postanowień MKiDN oraz WWKZ. W końcowych uwagach wskazano, że wyrokiem z 30 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2801/19 WSA w Warszawie uchylił decyzje wydane w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części dworu, sugerując nakaz uwzględnienia tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 153 Ppsa. Na rozprawę w przedmiotowej sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Wskazane jako podstawy kasacyjne przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa, których sąd wojewódzki nie stosował, określają oznaczone przypadki, w których sąd uwzględnia skargę, której przedmiotem jest m. in. postanowienie, uchylając go w całości lub w części, jeśli stwierdzi – odpowiednio – naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), naruszenie postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, który określają sposób działania sądu uwzględniającego skargę i uchylającego w części lub w całości jej przedmiot, w razie ziszczenia się tak określonych przypadków naruszeń przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie usprawiedliwiony. Takich naruszeń przepisów – w ocenie Sądu Naczelnego – skarga kasacyjna nie wykazała. B. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Upea w pierwszej z podstaw kasacyjnych. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Strona skarżąca kasacyjnie tymczasem zarzuciła naruszenie art. 34 § 4 Upea, przepisu, który w dacie wydania zaskarżonego postanowienia określał orzekanie przez organ egzekucyjny w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty były uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie mogły także zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 33 § 1 pkt 1, 5 i 6 Upea, określające podstawy wnoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również art. 59 § 1 pkt 2, 5 i 7 Upea, stanowiące przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Naruszenia tych przepisów zobowiązany mógłby podnosić kwestionując chociażby odrębne postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. C. Podniesiona przez skarżącego kasacyjnie końcowa uwaga, że wyrokiem z 30 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2801/19 WSA w Warszawie uchylił decyzje wydane w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części dworu, nie mogła mieć dla kierunku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenia. Po pierwsze z tego względu, że wyrok ten zapadł już po wydaniu nie tylko zaskarżonego postanowienia Ministra, ale i po wydaniu zaskarżonego wyroku, a po drugie, że wyrok ten jest – jak wynika z danych urzędowo znanych Sądowi – nieprawomocny. D. Z podniesionych uprzednio względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.