II OSK 2376/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 328/23 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2023 r., nr 14/2023, znak WOP.7721.607.2022.ATK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 328/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 2 lutego 2023 r. nr 14/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) decyzją z 20 czerwca 2022 r. nr 80/2022 na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.; dalej: p.b. z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) udzielił T. O. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 11,15m x 9,30m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], ul. [...]. WINB, zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. WSA w Łodzi we wskazanym na wstępie wyroku z 26 lipca 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności podkreślono, że ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.; dalej: nowelizacja) zmieniona została ustawa p.b. Przepis art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wyjaśniono, że sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca została wszczęta na skutek pisma skarżącego z 5 czerwca 2015 r. - zatem w sprawie zastosowanie znajdą przepisy p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Podano, że w sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny stanowiący własność T. O., którego dotyczy niniejsza sprawa, wybudowany został przed 1 stycznia 1995 r. Bezsporne jest także, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 103 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia p.b. (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy za wyjątkiem objętym art. 103 ust. 2. W myśl tego przepisu, do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie zostało ono zakończone, nie stosuje się art. 48 p.b., ale przepisy p.b. z 1974 r. Czyli jeśli samowola budowlana została popełniona przed 1 stycznia 1995 r., wtedy zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę p.b. z 1974 r. Podsumowując, w ocenie sądu wojewódzkiego organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy p.b. z 1974 r. Wskazano, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestycja polegająca na wybudowaniu budynku należącego do T. O. nie koliduje z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Białaczów; nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co potwierdza "Ekspertyza techniczna budowlana w sprawie stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego stanowiącego własność [...] T. O. (...)". Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. Zwrócono uwagę, że WINB decyzją nr 42/2021 z 2 lutego 2021 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji nr 73/2020 z 30 października 2020 r. wydaną na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. nakazującą T. O. wykonanie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, tj. odkopanie istniejących fundamentów - muru z kamienia łamanego, ich otynkowanie oraz wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej z zastosowaniem środka asfaltowego na zimno w terminie do 31 maja 2021 r. Ponadto ze znajdującej się w aktach administracyjnych ekspertyzy wynika, że jedynymi robotami koniecznymi do realizacji było wykonanie izolacji przeciwwilgociowej, której wykonanie T. O. potwierdziła pismem z 25 marca 2021 r. skierowanym do organu pierwszej instancji, twierdząc, iż w 2017 r. wykonała prace przy fundamentach przedmiotowego budynku polegające na zastosowaniu hydroizolacji bitumicznej wraz z folią kubełkową, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej. Podano, że na potwierdzenie wykonania powyższych prac T. O. przedłożyła dokumentację fotograficzną. Ponadto fakt wykonania ogniomuru na ścianie dzielącej budynek T. O. z budynkiem należącym do skarżącego, potwierdza dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do protokołu oględzin z 30 czerwca 2020 r. Podniesiono, że w protokole oględzin z 11 stycznia 2022 r. znajduje się m.in informacja, że: w trakcie oględzin ustalono, iż mur - ściana zewnętrzna pomiędzy budynkami w części nieużytkowanego poddasza mierzona przy stropie wynosi ok. 46 cm. W części poddasza wyciągnięta ponad pokrycie dachu ściana z pustaka żużlowego nieotynkowana o szer. ok. 19 cm oraz widoczne słupy pionowe również z pustaka o szer. ok. 26 cm i wys. ok. 2,00 m. Natomiast w części wschodniej i zachodniej fragmenty ścian z kamienia łupanego wymurowane ponad poziom stropu. Powyższe elementy stanowią przedłużenie ściany budynku (wspólnej) dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Wspomniana wcześniej ściana o szerokości ok. 19 cm od poziomu stropu wyprowadzona ponad pokrycie dachu stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy dwoma budynkami. Ściana ta wybudowana jest na ścianie wspólnej budynków od strony północnej, tj. od strony budynku T. O. Zdaniem sądu pierwszej instancji, słusznie organy ustaliły, że w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zaistniały przesłanki z art. 37 p.b. z 1974 r. oraz wobec wykonania robót doprowadzających obiekt do zgodności z prawem, nie zaistniała przesłanka z art. 40 i w dalszej kolejności z art. 42 p.b. z 1974 r. Wyjaśniono, że wobec uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji z 30 października 2020 r. nr 73/200 nakazującej T. O. wykonanie robót budowlanych, zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Za wyrokiem NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2914/17 podano, że "Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczył tylko dwóch przypadków, tj. w stosunku do obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1), albo gdy obowiązek taki został nałożony przez organ z uwagi na ochronę wartości wymienionych w art. 42 ust. 2 ustawy." Wskazano, że organ drugiej instancji podał, że umarza postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego, biorąc jednak pod uwagę, że w ramach tego postępowania organ drugiej instancji badał kwestię pokrycia dachu na istniejącym budynku mieszkalnym, na co wskazuje przeprowadzone przez organ badanie jego wykonania pod względem technicznej poprawności, stwierdzono, że umorzenie dotyczy całego postępowania. Dalej, że na powyższe wskazuje także zawarte w uzasadnieniu do decyzji organu drugiej instancji stwierdzenie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest legalność wykonania robót budowlanych, polegających na pokryciu dachu na istniejącym budynku mieszkalnym, których inwestorem jest T. O., które następnie zostało rozszerzone o zbadanie legalności wybudowania całego budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. nieruchomości. Organ drugiej instancji zbadał prawidłowość wykonania robót i stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez T. O. w 1998 r. odbyły się bez ingerencji w konstrukcję więźby dachowej oraz nie spowodowały zmiany kształtu, czy kąta nachylenia dachu budynku mieszkalnego, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna wchodząca w skład opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna budowlana w sprawie stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego stanowiącego własność [...] T. O. (...)". Organ stwierdził, że ze zdjęć wynika, iż dach spornego obiektu posiada starą więźbę dachową. Zdaniem WSA w Łodzi, podnoszona przez skarżącego kwestia wykonania orynnowania i zamontowania rur spustowych na dachu budynku T. O., powinna zostać objęta odrębnym postępowaniem. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że kwestia ta pojawiła się w roku 2020 r., a postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest od 2015 r. Następnie podkreślono, że żądania skarżącego podniesione w skardze dotyczące zobowiązania T. O. do wybudowania ściany, zmiany orynnowania i odsunięcia rur spustowych, czy wykonania izolacji przeciwwilgociowej wobec stwierdzonych prawidłowości w wybudowanym budynku należącym do T. O. nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Kwestia zawilgocenia w budynku skarżącego może zostać rozpatrzona w ramach postępowania odrębnego dotyczącego stanu technicznego jego budynku. Podniesiona przez skarżącego sprawa ewentualnego uszkodzenia jego dachu przy robotach prowadzonych na budynku sąsiednim nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Podsumowując stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 103 p.b. poprzez niedopuszczalne rozszerzenie zakresu stosowania p.b. z 1974 r. w ten sposób, że procedura legalizacyjna (tryb legalizacji samowoli budowlanej) określona w art. 48a i kolejne p.b. została całkowicie wyłączona w niniejszej sprawie mimo, że w art. 103 p.b. mowa jest tylko o niestosowaniu art. 48 p.b. dotyczącego wydawania postanowienia o wstrzymaniu budowy, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10); 2) art. 3 pkt 2a p.b. poprzez nietrafne przyjęcie, iż określony w przedmiotowym przepisie "warunek konstrukcyjnie samodzielnej całości" w stosunku do zabudowy bliźniaczej spełniony jest w sytuacji, gdy jeden z budynków nie posiada wybudowanych wszystkich czterech ścian, a jedynie trzy; 3) art. 3 pkt 2a w zw. z art. 3 pkt 2 p.b., poprzez nietrafne przyjęcie, iż wymagane przez przepisy prawa budowlanego właściwości i cechy budynku, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego określone w przywołanych przepisach, spełnione są w sytuacji, gdy brak jest czwartej ściany w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 4) art. 84a ust. 1 p.b., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dobudowania przez T. O. własnej ściany oddzielającej jej budynek od budynku należącego do skarżącego; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez nieposzanowanie uzasadnionego interesu skarżącego, a mianowicie nieuwzględnienie, że nieotynkowanie i niewykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej z zastosowaniem środka asfaltowego na zimno w stosunku do fundamentów spornego budynku a także niewykonanie izolacji przeciwwilgociowej na ścianie obecnie wspólnej i niewybudowanie własnej ściany w budynku T. O. (tak, aby budynek ten był konstrukcyjnie niezależny od budynku skarżącego), gdy podłoga w spornym budynku znajduje się niżej o ok. 30 cm od podłogi skarżącego powoduje zagrzybienie i zawilgocenie w budynku skarżącego; 6) art. 49 § 1 pkt 2 p.b. (art. 40 p.b. z 1974 r.) poprzez jego niezastosowanie przez stwierdzenie, że kwestia wykonania orynnowania i zamontowania rur spustowych na dachu budynku T. O. powinna zostać objęta odrębnym postępowaniem podczas, gdy w procedurze legalizacyjnej samowoli budowlanej organ ma obowiązek m.in. sprawdzić zgodność zakończonej budowy z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, co oznacza konieczność globalnej oceny z obowiązującymi przepisami całego, zakończonego przedsięwzięcia budowlanego; II. przepisów postępowania, który miał istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) mające wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie uchylił decyzji mimo tego, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło do niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu stosowania ustawy p.b. z 1974 r. w ten sposób, że procedura legalizacyjna (tryb legalizacji samowoli budowlanej) określona w art. 48a i kolejne p.b. została całkowicie wyłączona w niniejszej sprawie mimo, że w art. 103 p.b. mowa jest tylko o niestosowaniu art. 48 p.b. dotyczącego wydawania postanowienia o wstrzymaniu budowy, nie ma zaś mowy o niestosowaniu kolejnych przepisów tej ustawy, a z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10); 2) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie uchylił decyzji mimo tego, że sporny budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...] nie jest samodzielny konstrukcyjnie w myśl art. 3 pkt 2a w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. Tym samym sąd powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 3) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie uchylił decyzji mimo tego, że naruszono art. 49 § 1 pkt 2 p.b. (art. 40 p.b. z 1974 r.) poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że kwestia wykonania orynnowania i zamontowania rur spustowych na dachu budynku T. O. powinna zostać objęta odrębnym postępowaniem w sytuacji, gdy w procedurze legislacyjnej samowoli budowlanej organ ma obowiązek m.in. sprawdzić zgodność zakończonej budowy z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, co oznacza konieczność globalnej oceny z obowiązującymi przepisami całego, zakończonego przedsięwzięcia budowlanego; 4) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie uchylił tej decyzji w okolicznościach naruszenia przy jej wydawaniu innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. dotyczące tego, że w zaskarżonej decyzji WINB zignorował fakt, że PINB nie podjął wszystkich działań mających na celu wykonanie zaleceń WINB, kiedy ten decyzją nr 270/2021 z 15 listopada 2021 r. uchylał w całości decyzję kasatoryjną nr 58/2021 PINB z 30 czerwca 2021 r. i wskazywał, że "wobec twierdzeń J. P., w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest zbadanie, czy T. O. wykonała hydroizolację bitumiczną wraz z folią kubełkową". Przeprowadzono kolejne oględziny 11 stycznia 2022 r., ale w ich protokole podano, że "po wykonanych oględzinach nie stwierdzono widocznych elementów wykonanej termoizolacji ścian fundamentowych budynku." Mimo to 20 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr 80/2022, w której pozwolił T. O. użytkować budynek mieszkalny na działce nr [...]; 5) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie uchylił tej decyzji w okolicznościach naruszenia przy jej wydawaniu innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. dotyczące tego, że w zaskarżonej decyzji WINB zignorował fakt, że PINB nie podjął wszystkich działań mających na celu wykonanie zaleceń WINB, kiedy ten decyzją nr 270/2021 z 15 listopada 2021 r. uchylał w całości decyzję kasatoryjną nr 58/2021 PINB z 30 czerwca 2021 r. i wskazywał, że "jeżeli nie istnieje odrębna ściana w spornym budynku T. O. to należy ustalić, czy ze względów przeciwpożarowych i konstrukcyjnych istnieje konieczność jej wykonania." Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez NSA wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Ze względu jednak na treść zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, ściśle związaną z zarzutami o charakterze materialnoprawnym, konieczne jest ich rozpoznanie łącznie z zarzutami materialnoprawnymi, albowiem zasadność zarzutów procesowych (nr II/1, II/2 i II/3 skargi kasacyjnej) jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnoprawnych. Za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I/1 i II/1. Zgodnie z art. 103 p.b. do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy za wyjątkiem objętym art. 103 ust. 2. W myśl tego przepisu, do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie zostało ono zakończone, nie stosuje się art. 48 p.b., ale przepisy p.b. z 1974 r. Odesłanie w art. 103 ust. 2 p.b. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. Taka reguła dodatkowo wynika z postanowienia art. 107 ust. 1 p.b., który uchylając przepisy p.b. z 1974 r. stanowi, że następuje to z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Z mocy zatem wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy p.b. z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 p.b. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96). Jak wyjaśnił NSA w uchwale z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 "celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego". Zauważyć też trzeba, że brzmienie art. 48 p.b. ulegało zmianom od 1995 r. Początkowo przepis ten wyraźnie wskazywał, że dotyczy on wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W dacie wejścia w życie p.b. pierwsze regulacje były bardzo restrykcyjne w zakresie legalizacji obiektów zrealizowanych bez pozwolenia. Obecnie przepis art. 48 p.b. dotyczy wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Niemniej jako relewantne dla tej sprawy należało przyjąć pierwotne brzmienie art. 48 p.b. i wedle niego dokonywać oceny zakresu przedmiotowego art. 103 ust. 2 p.b. Istotą bowiem odwołania się w art. 103 ust. 2 p.b. do przepisu art. 48 p.b. jest to, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe, czyli obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r., względniejsze dla inwestorów. Samo sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 p.b., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (a więc przepisy p.b. z 1974 r.), wyraźnie wskazuje, że nie stosuje się restrykcyjnych wówczas przepisów p.b, a więc także później wprowadzonego do ustawy art. 48a. Taki był zamiar ustawodawcy, aby rozróżnić możliwość legalizacji wedle starych zasad do stanów faktycznych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. oraz ograniczyć do budów, które miały miejsce po tej dacie. W takiej sytuacji, skoro obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy powstał przed 1 stycznia 1995 r. (w 1952 r.) organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozpoznały sprawę na podstawie przepisów p.b. z 1974 r., a Sąd I instancji słusznie to stanowisko zaakceptował. Przywołując uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. p.b. z 1974 r. oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 p.b. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie mają więc art. 37, 38, 39, 40 i 42 p.b. z 1974 r. Przepis art. 103 ust. 2 p.b. wprowadzający wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji przepisów obowiązujących w dacie orzekania należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu stricte z zakresu prawa budowlanego, to co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 p.b. z 1974 r. które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne są zarzuty zawarte w pkt I/2, I/3, III/2. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". I chociaż ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy, to jednak uwzględniając definicję "budynku" zawartą w art. 3 pkt 2 p.b. ("taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach"), należy przyjąć, że dla oceny, czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnieniu przez każdą z nich cech budynku wedle art. 3 pkt 2 p.b. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16). Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania) - por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 687/21. Nie można kategorycznie przyjąć, że wybudowanie jednej, wspólnej ściany pomiędzy budynkami, pozbawiało te budynki cechy "odrębności konstrukcyjnej". Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18 "nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (...). Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży". Również istnienie wspólnej ściany nie wyłącza a priori możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość. W konsekwencji warunek samodzielności konstrukcyjnej budynków w zabudowie szeregowej będą spełniały także takie budynki, które posiadają wspólną ścianę. Także w tym przypadku każdy z budynków będzie stanowił zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem i będzie przeznaczony i przystosowany do stałego pobytu ludzi (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2188/19). W takiej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że pod względem definicji p.b. budynki skarżącego i T. O. nie stanowią konstrukcyjnej całości i mogą funkcjonować odrębnie. Tym samym każdy z nich stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 84a ust. 1 p.b. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, określającym zakres i sposoby sprawowania przez organy nadzoru budowlanego kontroli nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego i który nie ma związku z opisem naruszenia podanym w omawianej podstawie kasacji. Właściwe organy nadzoru w tej sprawie podejmowały w ramach własnych kompetencji czynności procesowe oraz rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (pkt I/5), nakazujący poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten stanowi ogólną zasadę prawa budowlanego. Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być interpretowane w sposób obiektywny, który sprawia, że uwzględnieniu mogą podlegać jedynie takie interesy osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1826/20). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie sprecyzował z jakiego przepisu prawa wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego, co w istocie czyni powyższy zarzut bezskutecznym. Za bezzasadne należy też uznać zarzuty z punków I/6 i II/3. Rozpatrywana sprawa prowadzona była w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego i w takim zakresie została rozstrzygnięta przez organy oraz Sąd wojewódzki. Jeżeli zatem obiekt ten - pomimo jego zalegalizowania stosownie do przepisów p.b. z 1974 r. - wskutek np. nieprawidłowego orynnowania czy zamontowania rur spustowych - wywołuje negatywne skutki w stosunku do budynku skarżącego kasacyjnie, to słusznie WSA w Łodzi wskazał, że ta kwestia powinna zostać objęta odrębnym postępowaniem. Podkreślić należy, że o ile kwestia legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r. podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących, o tyle kwestia innych robót wykonanych po 1 stycznia 1995 r. podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów p.b., co wynika w szczególności z art. 103 ust. 2 i art. 50 ust. 1 p.b. ("w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f..."). Nieuzasadnione są zarzuty podniesione w pkt II/4 i II/5, których naruszenia skarżący upatruje w niepodjęciu przez PINB działań mających na celu wykonanie zaleceń WINB, określonych w decyzji z 15 listopada 2021 r. Stwierdzić należy, że zalecenia zawarte w tej decyzji nie były dla PINB wiążące, ponieważ są jedynie jednym z elementów postępowania wyjaśniającego. Jednakże w kontekście podniesionego zarzutu wskazać należy, że z prawidłowo poczynionych ustaleń organu I instancji wynika, że jedyne prace zlecone w ekspertyzie, polegające na wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej zostały wykonane w 2017 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo T. O. z 25 marca 2021 r. oraz dokumentacja fotograficzna sprawdzona i zweryfikowana przez organ nadzoru budowlanego. Fakt wykonania ogniogromu został potwierdzony w protokole z 11 stycznia 2022 r. Z ustaleń PINB, potwierdzonych przez WINB oraz WSA w Łodzi wynika, że przedmiotowy budynek spełnia wymagania określone w przepisach i nie zachodzi konieczność wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponadto na ścianie dzielącej sporne budynki został już wykonany ogniomur i bezprzedmiotowym jest zalecenie jego wykonania. Kluczowe jest ustalenie, że sporny budynek spełnia wymogi techniczne w dacie orzekania przez organ w przedmiocie legalizacji, jak również pozostaje w zgodzie z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu miejscowego. W takiej sytuacji uznać należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, aby przyjąć, że budynek może być użytkowany zgodnie z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.