II OSK 2376/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 226/22 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: S., L. i P. w T. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 226/22, oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: S., L. i P. w T. Skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej § 25 pkt 3 lit. e, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. sp. z o.o. z siedzibą w T., zarzucając sprzeczność kwestionowanego przepisu uchwały z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T., przyjętych uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2009 r., nr [...] (dalej: "Studium"). Zgodnie z § 25 pkt 3 lit. e uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.01P/O ustala się zakaz lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu przepisów odrębnych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej skargą oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, to jest: aktualnego odpisu KRS spółki na okoliczność rodzaju prowadzonej przez stronę działalności; kopii wniosku i kopii decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 maja 2021 r. oraz z dnia 29 listopada 2021 r. o odmowie wydania na wniosek spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego do realizacji przedsięwzięcia, na okoliczność wykazania interesu prawnego strony w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały; wydruku zaskarżonej uchwały oraz uchwalonego Studium; skróconego opisu procesu technologicznego stosowanego przez stronę, na okoliczność wykazania jego bezpieczeństwa, a w szczególności wykazania, że umożliwia on bezpieczne przetwarzanie zarówno odpadów klasyfikowanych jako odpady niebezpieczne, jak i innych niż niebezpieczne. Uzasadniając wniesioną skargę spółka podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie utylizowania odpadów polimerowych, klasyfikowanych jako inne niż niebezpieczne. Wdrożona przez spółkę innowacyjna, autorska technologia prowadzi do całkowitej utylizacji tych odpadów, pozyskując końcowo potrzebne surowce w postaci węglowodorów gazowych oraz ciekłych. W związku z zamiarem poszerzenia prowadzonej działalności spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozszerzeniu listy odpadów (kodów) przewidzianych do zbierania i utylizowania na terenie zakładu o odpady polimerowe, klasyfikowane jako odpady niebezpieczne. Wniosek został rozpatrzony negatywnie, z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z powołanym na wstępie § 25 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej kwestionowany przepis pozostaje w sprzeczności z realizacją obowiązującego Studium, zgodnie z którymi jako główny cel rozwoju miasta uznano "Kształtowanie T. jako ośrodka rozwoju nowoczesnej przedsiębiorczości, edukacji, turystyki oraz w oparciu o te atuty stworzenie warunków do stałej poprawy jakości życia mieszkańców". W ten cel, zdaniem skarżącej, wpisuje się zarówno dotychczas prowadzona działalność spółki, jak i zamierzone jej poszerzenie w zakresie utylizacji odpadów klasyfikowanych jako niebezpieczne. Możliwość bezszkodowego dla środowiska naturalnego utylizowania odpadów polimerowych, w tym klasyfikowanych jako niebezpieczne, po pierwsze, stawia T. w szeregu miast nowoczesnych, starających się o poprawę jakości życia swoich mieszkańców, a nadto zwiększy popularność miasta oraz wpływy budżetowe z podatków. Kwestionowany przepis planu narusza swobodę prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Dodatkowo, pośrednio wpływa na niemożność prowadzenia działalności gospodarczej przez inny podmiot, który nie będzie miał możliwości utylizowania produkowanych przez siebie odpadów, a co za tym idzie nie będzie mógł realizować swojej inwestycji na tym terenie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska T., reprezentowana przez Prezydenta Miasta T., wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając, podniosła że wbrew stanowisku skarżącej, kwestionowana część uchwały pozostaje w zgodzie ze Studium, które zgodnie ze sporządzonym na potrzeby procedury planistycznej opracowaniem ekofizjograficznym, jako jeden z priorytetów, mający na celu ochronę stanu środowiska na tym terenie oraz zachowanie ciągłości procesów jego regeneracji, zakazuje lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Ponadto organ podkreślił, że wprowadzone ograniczenie znajduje uzasadnienie w przysługującym gminie władztwie planistycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że skarżąca spółka posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi w związku z prawem użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w T., położonej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.01P/O, gdyż kwestionowany skargą § 25 pkt 3 lit. e uchwały wpływa na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości. Ponadto interes prawny spółki wynika także z przysługującej stronie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, która przez wprowadzenie zawartego w kwestionowanym przepisie zakazu doznała ograniczenia. Sąd w pierwszej kolejności z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu pod kątem trybu jego sporządzania i w tym względzie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, kwestionowany skargą § 25 pkt 3 lit. e uchwały nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. Zdaniem Sądu, z treści ppkt 5.1 Studium (s. 58) wynika, że za główny cel rozwoju (co podnosi skarżąca) uznano kształtowanie T. jako ośrodka rozwoju nowoczesnej przedsiębiorczości, edukacji i turystyki oraz w oparciu o te atuty stworzenie warunków do stałej poprawy jakości życia mieszkańców. Jednakże, co już zostało pominięte w skardze, z treści pkt II Studium (s. 65) wynika, że nadrzędnym celem rozwoju miasta jest zapewnienie mieszkańcom wzrostu poziomu życia między innymi przez dążenie do zrównoważonego rozwoju funkcji i racjonalnego zagospodarowania przestrzeni zgodnie z wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Ponadto, jednym z celów strategicznych, uwzględniających przyjęty cel nadrzędny jest ochrona środowiska naturalnego i łagodzenie wpływu skutków rozwoju zainwestowania miasta na środowisko naturalne (ppkt II. 2 Studium, s. 66). Zgodnie zaś z pkt III.2 Studium, odnoszącego się do kierunków ochrony, rozwoju zasobów i kształtowania środowiska przyrodniczego, jednym z podstawowych kierunków w tym zakresie uznano rewaloryzację, ochronę i rozbudowę istniejących zasobów środowiska przyrodniczego oraz niwelowanie niekorzystnego wpływu działalności człowieka na to środowisko (s.68), w tym wskazaną na stronie 70 Studium w ppkt III.2.7, konieczność eliminacji lub łagodzenia konfliktów sposobu zagospodarowania terenów z uwarunkowaniami przyrodniczymi przez zakaz rozwoju funkcji konfliktowych, wskazanie kierunku ich przekształceń lub potrzeby docelowej likwidacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności rekultywacji istniejących składowisk przemysłowych po byłych W. S.A. (na terenie których znajduje się siedziba skarżącej – uwaga Sądu). Poza tym, wynikający z kwestionowanego § 25 pkt 3 lit. e uchwały, zakaz lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, w rozumieniu ustawy o odpadach oraz zakaz składowania i magazynowania tego rodzaju odpadów jest zgodny z działaniami priorytetowymi wskazanymi w załączonym do akt sprawy opracowaniu ekofizjograficznym z marca 2015 r. (strona 53 opracowania), którego obowiązek sporządzenia na potrzeby prowadzonej procedury planistycznej wynika wprost z treści art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 późn. zm., dalej: "p.o.ś."). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Rada prawidłowo wyważyła dwa przeciwstawne interesy – prywatny interes skarżącej oraz interes publiczny, realizując kierunki przyjęte w ustaleniach Studium oraz uwzględniając sporządzone na potrzeby prac planistycznych opracowanie ekofizjograficzne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na mocy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego: a. które miało wpływ na wynik sprawy – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, w której plan miejscowy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej i wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji ograniczenie to nie było uzasadnione względami szeroko pojętej ochrony środowiska; b. które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez dokonanie w planie miejscowym ograniczenia prawa własności i swobody działalności gospodarczej skarżącej z naruszeniem zasady proporcjonalności w sytuacji, w której nie istniały szczególne względy uzasadniające tak daleko posuniętą ingerencją w prawo własności skarżącej i swobodę działalności gospodarczej, a w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca prowadzi działalność proekologiczną – działalność polegającą na utylizacji odpadów polimerowych bez ingerencji w środowisko naturalne; c. które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP przez dokonanie ograniczenia prawa własności i swobody działalności gospodarczej skarżącej faktycznie równoważne w skutkach z wywłaszczeniem, jednakże bez przyznania stosownego odszkodowania za utratę możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z zamierzonym celem – utylizacji odpadów niebezpiecznych, doprowadzając do sytuacji braku rentowności działalności skarżącej i możliwą jej upadłość. Skarżonemu orzeczeniu, na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania (art. 133 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie niewzięcie pod uwagę – załączonego do akt sprawy – skróconego opisu technologicznego stosowanego przez skarżącą – Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że pozostaje on bez wpływu na wynik postępowania – w sytuacji, gdy wzięcie go pod uwagę – w kontekście ochrony środowiska – mogłoby doprowadzić do wydania orzeczenia o odmiennej treści. Na podstawie powyższych zarzutów, na mocy art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi wydając orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2018 r. w części – w zakresie § 25 pkt 3 lit. e; alternatywnie na mocy art. 185 p.p.s.a. – uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w świetle podniesionych zarzutów wynika, że zaistniały spór sprowadza się do kwestii oceny zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym ustaleń § 25 pkt 3 lit. e zaskarżonego planu miejscowego, zakazujących lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych. W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Samodzielność planistyczna gminy pozostaje w integralnym związku z tak zwanym władztwem planistycznym, udzielonym organom gminy przez ustawodawcę. Treść i zakres władztwa planistycznego przejawia się między innymi, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w kształtowaniu ustaleniami planu miejscowego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Trzeba jednak zastrzec, że zarówno samodzielność jak i władztwo planistyczne gminy muszą się mieścić w ramach porządku prawnego, na który składają się między innymi konstytucyjne zasady ochrony praw i wolności, jak też przepisy rangi ustawowej. Także własność (tu rozumiana w kontekście konstytucyjnym, a więc obejmująca zarówno własność w ujęciu cywilistycznym, jak również i inne prawa majątkowe, w tym użytkowanie wieczyste, będące tytułem prawnym do dysponowania przez skarżącą kasacyjnie działką ewid. nr [...] obr. [...] w T.) oraz wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie mają charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń. Sposób korzystania z przedmiotu własności w wyniku realizacji władztwa planistycznego może zostać ograniczona, przy czym ingerencja we własność, tak jak w mającą konstytucyjne gwarancje swobodę działalności gospodarczej, musi być uzasadniona i może następować pod określonymi prawem warunkami. Z tego też względu organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasad konstytucyjnych, w tym z zasady proporcjonalności. Zaskarżone ustalenia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organy planistyczne ważąc wartości wysoko cenione określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (a więc również prawo własności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), które należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym, dały w tym przypadku uzasadnione pierwszeństwo interesowi publicznemu. Wprowadzony § 25 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych ma swoje uzasadnienie w ustaleniach opracowania ekofizjograficznego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że stosownie do art. 72 ust. 1-3 p.o.ś., w studium gminnym oraz w planach miejscowych: 1) zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska; 2) przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia; 3) określa się sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych. Powyższe wymogi, zgodnie z art. 72 ust. 4 p.o.ś., określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Opracowanie ekofizjograficzne, przygotowane na potrzeby projektu zaskarżonego planu przewiduje zaś: "zakaz lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach" (s.53). Mając powyższe na względzie należało przyjąć, że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (a co za tym idzie również użytkowania wieczystego), do jakiego doszło na podstawie § 25 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały, pozostaje w granicach wyznaczonych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi ochronę środowiska, a przy tym nienaruszające istoty tego prawa. Skarżąca kasacyjnie może bowiem nadal korzystać w sposób dotychczasowy z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Tym samym, nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela (użytkownika wieczystego) atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności. Analogicznie należało ocenić stopień ingerencji zakazu wynikającego z § 25 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały w zakres wolności działalności gospodarczej. Z tych też względów niezasadnymi okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego (oznaczone w petitum skargi literami a, b i c). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 p.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę załączonego do akt sprawy skróconego opisu technologicznego stosowanego przez skarżącą w sytuacji, gdy wzięcie go pod uwagę, w kontekście ochrony środowiska, mogłoby – zdaniem skarżącej kasacyjnie – doprowadzić do wydania orzeczenia odmiennej treści. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej art. 133 p.p.s.a. (składającego się z trzech paragrafów), który określa zarówno podstawę wydania wyroku, jak też możliwość otwarcia na nowo zamkniętej uprzednio rozprawy oraz powody ponownego otwarcia rozprawy. Wypada przypomnieć, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie, konkretnych przepisów oraz wskazanie, w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi, nie może domyślać się intencji skarżącej kasacyjnie i dookreślać za nią treści zarzutów kierowanych pod adresem zaskarżonego wyroku. Po drugie, sąd administracyjny opiera kontrolę legalności, w tym przypadku, aktu prawa miejscowego, na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, na podstawie którego, została podjęta zaskarżona uchwała. Wyjątek od tej zasady, przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak nawet w wyżej opisanej sytuacji celem takiego postępowania nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego. Ponadto, jak wynika ze zgormadzonego w aktach materiału, w tym także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w niniejszej sprawie (przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały) nie zaistniały istotne wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., które wymagałyby wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.