II OSK 237/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi B. G. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17 w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1545/15 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki okapu dachu budynku mieszkalno – usługowego postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17, 2. zwrócić B. G. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi o wznowienie postępowania.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1545/15 i oddalił skargę B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki okapu dachu budynku mieszkalno – usługowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...] nad ścianą szczytową od strony działki nr ewid. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. B. G. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., powołując jako podstawę wznowieniową art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. W uzasadnieniu skargi o wznowienie strona skarżąca wskazała, że od czasu uprawomocnienia się objętego skargą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce wykrycie nowych okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Wskazała, że podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującej rozbiórkę okapu dachu budynku usytuowanego od strony działki nr ewid. [...] był § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", podczas gdy działka nr ewid. [...], zarówno na dzień wydania decyzji, jak i w chwili obecnej, nie jest "sąsiednią działką budowlaną", o której mowa w tym przepisie, lecz działką rolną, a odległości pomiędzy działkami zarówno na dzień orzekania przez organy, jak i obecnie spełniają wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Wskazała, że powyższa okoliczność nie została ujawniona w poprzednim postępowaniu, nie była znana stronie, ani weryfikowana przez orzekające w sprawie sądy administracyjne, które a priori przyjęły, że sąsiednia działka jest działką budowlaną położoną w odległości niezgodnej z warunkami technicznymi. Ponadto skarżąca podniosła, że załączoną do skargi o wznowienie postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. z wykazem zmian danych ewidencyjnych w działkach nr [...] i [...], Burmistrz Gminy R. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością nr ewid. [..] oraz [...] w związku z zawarciem przez strony postępowania w dniu [...] grudnia 2021 r. ugody granicznej. Wskazała, że geodeta uczestniczący w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalił, że brak w sprawie jednoznacznych dowodów pozwalających ustalić przebieg granic, w związku z czym istniała możliwość ich przyjęcia na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W ocenie strony skarżącej, z decyzji tej wynika, że zarówno obecnie, jak i w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, odległość pomiędzy nieruchomością skarżącej, a działką nr ewid. [...] była prawidłowa i nie mogła stanowić faktycznej podstawy dla nakazu rozbiórki. Wobec ustalenia granic między działkami, które nie prowadzą do zmiany stanu własności nieruchomości, należy przyjąć, że decyzja rozbiórkowa wydana została w oparciu o błędnie ustalony przez organy stan faktyczny i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem strony skarżącej, treść decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. prowadzi do wniosku, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w sprawie pozostawały w mylnym przekonaniu, iż działka nr ewid. [...] jest działką budowlaną, położoną w granicach przyjętych jako prawidłowe w dacie wydania decyzji rozbiórkowej. Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie, strona skarżąca wskazała, że decyzję z dnia [...] grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, której załącznikiem jest mapa z wykazem zmian ewidencyjnych, uzyskała od Burmistrza Gminy R. w dniu [...] stycznia 2022 r. Wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, o którym mowa w Dziale VII ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter nadzwyczajny, umożliwia bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, która była już wcześniej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i zakończona została w sposób uregulowany w przepisach prawa, a rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje w obrocie prawnym. Skarga o wznowienie postępowania sądowego przysługuje od określonych orzeczeń i została oparta na stosunkowo wąsko określonych podstawach, które w ocenie ustawodawcy pozwalają na przełamanie skutku prawomocności orzeczenia. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania przesłanki wznowienia powinny być interpretowane w sposób ścisły. Celem tej instytucji jest weryfikacja orzeczenia prawomocnego pod kątem enumeratywnie wyliczonych, kwalifikowanych naruszeń prawa oraz - w razie ich stwierdzenia - usunięcie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia i zastąpienia go rozstrzygnięciem wolnym od wad (szerzej: K. Celińska - Grzegorczyk, Pozbawienie jednostki możności obrony praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2018, s. 213 i n.; H. Knysiak - Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, komentarz do art. 270, System Informacji Prawnej Lex). Działanie sądu w postępowaniu wznowieniowym zakłada sekwencyjność podejmowanych przez sąd czynności. Skarga o wznowienie postępowania uruchamia dwuetapowe postępowanie, którego pierwsza faza koncentruje się na dopuszczalności skargi, a kolejna na jej zasadności. Zgodnie z art. 280 § 1 zd. 1 p.p.s.a. badanie wstępne skargi o wznowienie na posiedzeniu niejawnym polega na ustaleniu przez sąd, czy skarga jest wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W procedurze przedwstępnej, oprócz ustalenia zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie oraz analizy podstawy prawnej skargi, sąd bada również, czy w świetle okoliczności faktycznych powołanych w skardze można byłoby przyjąć, że występuje ustawowa podstawa wznowieniowa. Na tym etapie sąd administracyjny odrzuci skargę o wznowienie postępowania, gdy powołana podstawa odpowiada wprawdzie jednej z ustawowych podstaw wznowienia, ale już tylko na podstawie oceny skargi o wznowienie można uznać, że powołane przez stronę okoliczności faktyczne nie stanowią w rzeczywistości podstawy wznowienia. Zgodnie z art. 276 p.p.s.a., do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (powaga rzeczy osądzonej). Nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Orzeczenie takie oznacza bowiem jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi. Okoliczność, że sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem o odrzuceniu skargi nie wyklucza możliwości wniesienia nowej skargi (por. post. NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że B. G. wniosła już uprzednio skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17, którą Sąd ten odrzucił postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2662/20. Podstawą prawną powyżej wskazanej skargi o wznowienie był art. 273 § 2 p.p.s.a. Uzasadniając wystąpienie tej podstawy wznowieniowej, strona skarżąca stwierdziła wówczas, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne orzekające w sprawie bezkrytycznie uznały, że sąsiadująca z nieruchomością skarżącej działka nr ewid. [...] jest działką budowlaną i tym samym znajduje do niej zastosowanie § 12 ust. 5 rozporządzenia. W ocenie skarżącej, przepis ten nie powinien być stosowany w sprawie, ponieważ działka nr ewid. [...] nie jest działką budowlaną, lecz działką rolną o kategorii PsIV, co wynika zarówno z mapy zasadniczej obowiązującej na moment wydawania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r., jak i kopii mapy zasadniczej obr. R. uzyskanej przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2020 r., załączonej do skargi o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucając skargę o wznowienie, stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy, będących podstawą orzekania w uprzednio prowadzonym postępowaniu, znajduje się kopia mapy zasadniczej z dnia [...] czerwca 2013 r., z której wynikają tożsame okoliczności, jak podane przez skarżącą na etapie postępowania wznowieniowego. Przyczyna podana przez skarżącą nie mogła zostać zatem uznana za podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., w związku z istnieniem obiektywnej możliwości podniesienia przez stronę wskazanych w skardze o wznowienie okoliczności jeszcze w toku postępowania sądowego, którego dotyczyła skarga o wznowienie. Analizując okoliczności towarzyszące wniesieniu przez skarżącą w dniu [...] lutego 2022 r. ponownej skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17, w pierwszej kolejności odnieść należy się do przesłanki jej dopuszczalności, jaką jest zachowanie ustawowego terminu na jej wniesienie. Zgodnie z art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro art. 277 p.p.s.a. wiąże początek biegu terminu do wniesienia skargi z dniem, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, to istotne znaczenie należy przypisać powzięciu przez stronę faktycznej wiedzy o okoliczności decydującej o zaistnieniu tej podstawy. Wiedza ta powinna umożliwić stronie zakwalifikowania danej okoliczności jako spełniającej przesłanki podstawy wznowienia (por. wyr. NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3328/18). Strona skarżąca podniosła, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest to, iż sąsiadująca z działką skarżącej nieruchomość nr ewid. [...] nie jest "sąsiednią działką budowlaną", o której mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, a zarówno w dacie orzekania przez organy, jak i obecnie odległość budynku skarżącej od granicy działki nr ewid. [...] odpowiadała wymogom prawa. Z powyżej przedstawionych uwag wynika, że tożsamą okoliczność faktyczną, która miała uzasadniać wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17, skarżąca podniosła w poprzedniej skardze o wznowienie postępowania, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] października 2020 r., i odrzuconej przez ten Sąd postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym w poprzednim postępowaniu wznowieniowym, wiedzę o tej okoliczności uzyskała w dacie [...] sierpnia 2020 r., kiedy to otrzymała kopię mapy zasadniczej, z której wynika status działki nr ewid. [...] jako rolnej o kategorii PsIV. Skoro o powyższej okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dacie [...] sierpnia 2020 r., to skarga o wznowienie wniesiona w dniu [...] lutego 2022 r., uzasadniona tożsamą okolicznością, jest skargą wniesioną po upływie ustawowego terminu. Odnosząc się do drugiej przesłanki dopuszczalności skargi o wznowienie, a zatem oparcia jej na ustawowej podstawie wznowienia, wymaga zauważenia, że ze sformułowania art. 273 § 2 p.p.s.a. wynika, że "wykrycie" odnosi się do okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nieujawnionych w poprzednim postępowaniu i wówczas nieujawnialnych z tego powodu, że nie były znane stronom. Nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania okoliczność faktyczna, czy też środek dowodowy jawny z materiału poprzedniego postępowania, a tylko niedostrzeżony przez stronę (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt GSK 1242/04). Nowymi okolicznościami (środkami dowodowymi) są tylko takie, które nie były znane rozstrzygającym sprawę organom w dacie podejmowania końcowego rozstrzygnięcia, chociaż obiektywnie wtedy istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania. W przepisie tym chodzi zatem o fakty lub inne dowody dotyczące decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, które istniały w dniu wydania decyzji lub aktu, ale strona nie mogła się na nie powołać z powodów od niej niezależnych. Tymczasem podnoszona przez stronę skarżącą w postępowaniu wznowieniowym okoliczność faktyczna jest tożsama z wynikającą ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii mapy zasadniczej z dnia 20 czerwca 2013 r., co oznacza, że istniała obiektywna możliwość podniesienia tej okoliczności przez stronę w toku postępowania administracyjnego albo, po uruchomieniu przez nią kontroli sądowoadministracyjnej, w postępowaniu sądowym, na co zwrócił uwagę już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2662/20, odrzucającym wcześniejszą skargę B. G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r. Z powyższej wykładni przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. wynika również, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., mogą być tylko takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania (por. post. NSA z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 689/05, post. NSA z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 2135/10). W sprawie niniejszej zgłoszone przez stronę środki dowodowe, tj.: decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r., umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe między nieruchomościami nr ewid. [..] oraz nr ewid. [...] wraz z załączoną do niej mapą z wykazem zmian danych ewidencyjnych nieruchomości ustalonych aktem ugody, postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki okapu dachu budynku oraz tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2021 r., powstały po dacie wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., objętego niniejszą skargą o wznowienie postępowania, nie należą więc do dowodów, które mogłyby uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 p.p.s.a.