II OSK 2368/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 259/21 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2021 r. nr SKO.73.467.2020 w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., II SA/Ol 259/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie ("SKO" lub "Kolegium") z 25 stycznia 2021 r., nr SKO.73.467.2020, w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 4 listopada 2020 r. (dwie poprzednie zostały uchylone przez SKO w Olsztynie) Wójt Gminy [...] (organ I instancji) nakazał skarżącej - jako właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], gmina [...] wstrzymanie użytkowania terenu ww. działki wykorzystywanego do obróbki drewna i przygotowywania elementów drewnianych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez I.C. W ocenie organu I instancji w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp), gdyż nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu wykorzystywanego uprzednio rolniczo. Obecnie teren wykorzystywany jest na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na składowaniu materiałów drzewnych, parkowaniu samochodów ciężarowych przewożących taki materiał, wykonywaniu robót budowlanych związanych ze wznoszeniem domów mieszkalnych i niemieszkalnych. Nastąpiła też zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, z uwagi na powyższe – zdaniem tegoż organu – wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 259/21 kolejno wskazano, że odwołanie od w/w decyzji organu I instancji wniosła K.C. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO opisaną na wstępie decyzją z 25 stycznia 2021 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) – utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że przeprowadzona ponownie w dniu 30 lipca 2020 r. wizja terenowa wykazała, że na działce zgromadzony jest materiał drzewny oraz odbywa się ruch pojazdów ciężarowych i parkowanie tych pojazdów. W budynku gospodarczym następuje łączenie elementów drewnianych w celu wznoszenia ścian budynków, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Działka została pozbawiona górnej warstwy gleby porośniętej trawą i zagospodarowana pod działalność związaną z obróbką drewna. Jako materiały dowodowe potwierdzające powyższe fakty organ dopuścił zdjęcia satelitarne, zdjęcia wykonane przez stronę oraz podczas wizji terenowej. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, które jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak Wójt Gminy [...] wykazał, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 Upzp, tj., że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Ol 259/21 przywołano, że skargę na decyzję Kolegium wywiodła K.C., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w konsekwencji czego brak jest możliwości merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. 3.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił. 3.4. W motywach w/w orzeczenia sąd pierwszej instancji zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wojewódzki ustalił, że bezsprzecznie przedsiębiorca użytkuje działkę nr [...] w obrębie [...] na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej o charakterze budowlanym i konstrukcyjnym, związanym również ze składowaniem materiałów drewnianych, czego nie neguje strona skarżąca, a co znajduje potwierdzenie w bogatej dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy. W ocenie tegoż sądu kluczowe było zatem ustalenie charakteru uprzedniego użytkowania wskazanego terenu. Zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy potwierdził, że sporna działka była użytkowana rolniczo i istniała na niej jedynie zabudowa siedliskowa związana z działalnością rolniczą. Fakt ten został precyzyjnie i szczegółowo wykazany w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wydane w sprawie decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę dotyczyły budowy budynku gospodarczego, a nie budynku związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą o charakterze budowlanym. Tym samym – zdaniem WSA w Olsztynie – w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, tym samym organ prawidłowo nakazał wstrzymanie użytkowania terenu wspomnianej działki. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.C. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. 4.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 1 Ppsa poprzez brak jakiegokolwiek wykazania i jednoznacznego uzasadnienia, w jaki sposób w ocenie sądu pierwszej instancji wydane rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe oraz brak należytego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w szczególności dokonania analizy i rozważań w zakresie uzasadnienia decyzji SKO, co skutkowało tym, że sąd nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak "chylenia" zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia, będącego następstwem podniesionych w skardze do WSA w Olsztynie naruszeń przepisów postępowania; 3) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ w jej treści nie wyjaśnił, na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie oraz z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, i co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności. 4.3. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że sąd pierwszej instancji w sposób przedwczesny wszedł w merytoryczne rozpoznanie poszczególnych ustaleń dokonanych przez Wójta Gminy [...], podczas gdy zarzuty strony skarżącej dotyczyły uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia. Już samo to działanie sądu, tj. odniesienie się bezpośrednio do czynności wykonanych w postępowaniu przed Wójtem Gminy [...], wskazuje na pozbawienie strony możliwości prawidłowego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, co narusza gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 5.2. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Podobnie wynikowy charakter ma przywołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 151 Ppsa, a który zastosował sąd pierwszej instancji. Z cyt. przepisu wynika tylko to, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Naruszyłby ten przepis sąd wojewódzki, gdyby wpierw uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienia, ale ją oddalił. Podobnie doszłoby do jego naruszenia, gdyby sąd uznając, że skargi nie uwzględnia, ale usunął z obrotu prawnego zaskarżony akt lub czynność. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. 5.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym wyroku – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – odniesiono się do kwestii poprawności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sąd a quo zawarł w wyroku ocenę co do prawidłowości tego składnika decyzji SKO. To, że skarżąca kasacyjnie nie podziela tego stanowiska sądu pierwszej instancji, uznając uzasadnienie zaskarżonego wyroku za nieprawidłowe, bo nie zawierające stanowiska co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. 5.4. Nie jest wreszcie skuteczny zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. Przepisów tych nie stosował sąd wojewódzki, z tego względu przyjdzie uznać, że skarżąca kasacyjnie wytyka sądowi pierwszej instancji brak dostrzeżenia naruszenia tych przepisów przez SKO, a w konsekwencji zarzuca brak uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie są trafne zarzuty, jakoby organ odwoławczy miał nie wyjaśnić, na jakich dowodach oparł swe rozstrzygnięcie oraz z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, i co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w pełni uprawniona była ocena sądu a quo, że w zaskarżonej decyzji zawarto prawidłowe uzasadnienie, gdzie na s. 4-5 obszernie wskazano środki dowodowe na oznaczone i istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej meriti fakty. Te okoliczności faktyczne i dowody je potwierdzające zostały równie obszernie przywołane na s. 6-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej zresztą nie uzasadniono bliżej zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., zaś z samego faktu utrzymania w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji, nie można jeszcze skutecznie wywodzić o naruszeniu przepisu art. 15 K.p.a. 6. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.