II OSK 2361/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 765/18 w sprawie ze skargi J.N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 765/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. N. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutów przedstawionych w treści skargi oraz niedokonanie analizy postępowania administracyjnego pod kątem przepisów, które stanowiły ich podstawę; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 oraz art. 98 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie został rozpatrzony wniosek J. N. o zawieszenie postępowania na żądanie strony, o co zwracał się skarżący, przez co pozostały bez rozpatrzenia argumenty przemawiające za fakultatywnym zawieszeniem postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Istotą zawieszenia postępowania jest stan, w którym mimo zawisłości sprawy i istnienia powstałych stosunków prawnoprocesowych, tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania w zasadzie żadne terminy nie biegną, po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje na nowo podjęte (patrz: Barbara Adamiak za Z. Resichem [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 516). Jeśli zatem organ zawiesi postępowanie administracyjne, nie ma podstaw do twierdzenia, że pozostaje bezczynny wobec wniosku o zawieszenie postępowania albo bezczynny w zakresie obowiązku zawieszenia postępowania z urzędu. Przedmiotem zarzutu może być oczywiście podstawa zawieszenia. W niniejszej sprawie skarżący może zatem kontestować postanowienie o zawieszeniu z urzędu (co czyni) z uwagi na to, że jego zdaniem korzystniejsze dlań byłoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Warunkiem skuteczności zarzutu tak rozumianego jest wadliwość przyjętej przez organ podstawy zawieszenia. O takiej wadliwości w niniejszej sprawie nie można mówić. Przyczyna wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma charakter obligatoryjny. Jeśli zatem występuje przesłanka w postaci okoliczności prejudycjalnej, organ ma obowiązek zawieszenia postępowania (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 517). Skoro zawieszenie ma charakter obligatoryjny, nie jest możliwe niewykonanie przez organ tej obowiązkowej czynności procesowej. W konsekwencji, nie jest już możliwe niejako ponowne zawieszenie postępowania. Wniosek strony o zawieszenie postępowania oparty na art. 98 § 1 K.p.a. będzie mógł być rozpoznany po ustaniu przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Prawidłowość działania organu i stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku potwierdza przyczyna, dla której należało uznać, że przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rzeczywiście wystąpiła. Zaistniała zaś sytuacja, w której konkurują ze sobą tryb kontroli sądowej decyzji administracyjnej oraz tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. W razie takiej konkurencji, o ile skarga jest wniesiona po wszczęciu postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, z mocy art. 56 P.p.s.a., postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W niniejszej sprawie doszło do sytuacji odmiennej. Wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. został złożony w trakcie postępowania sądowego ze skargi na tę sama decyzję, tj. po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, a przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej od tego wyroku. Sytuacja taka była poprzednio przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (patrz: ONSA i wsa 2017/5/73). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do podjęcia próby kwestionowania stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale. Zawieszenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie spełnia postulat powstrzymania się organu administracji od rozstrzygania sprawy, do czasu prawomocnego zakończenia procesu kontroli sądowej. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 oraz art. 98 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie został rozpatrzony wniosek J. N. o zawieszenie postępowania na żądanie strony. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutów przedstawionych w treści skargi oraz niedokonanie analizy postępowania administracyjnego pod kątem przepisów, które stanowiły ich podstawę. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Sąd przedstawił, w uzasadnieniu faktycznym, zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze. Przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśnił zagadnienie dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania, w sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania z urzędu. Poddał analizie przepisy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 56 P.p.s.a. To, że Sąd nie odniósł się wprost do tezy, według której, należało zawiesić postępowanie na podstawie uważanej przez skarżącego za korzystniejszą dla strony skarżącej, jak wynika z powyższych rozważań, nie ma wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.