II OSK 2358/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 630/15 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 630/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na postanowienie Szefa do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] udzielił L. S., na jego wniosek, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 17 października 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o okoliczności z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r.; poz. 463 z późn. zm.). Pismem z dnia 22 października 2014 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w trybie art. 218 ust. 2 w związku z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W toku wszczętego postępowania, Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 74 K.p.a. w zw. z art. 8 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 182, poz. 1228) wydał postanowienie nr WSC.1I.2/40/5156/215/08 orzekające o odmowie L. S. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Po rozpatrzeniu zażalenia L. S. na powyższe postanowienie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2014 r. Organ wskazał, że część materiału dowodowego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowią dokumenty opatrzone klauzulą "tajne", których dotyczy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który definiuje rękojmię zachowania tajemnicy państwowej, art. 5 ust. 2 tej ustawy, który określa warunki nadania informacjom niejawnym klauzuli tajne oraz wskazał na postępowanie z informacjami niejawnymi opatrzonymi tą klauzulą, warunkujące zachowanie ich poufności. Organ przywołał również art. 73 K.p.a., ustanawiający regułę dostępu strony do akt sprawy oraz wyjątek od tej zasady uregulowany w art. 74 K.p.a., dotyczący ograniczenia jawności akt sprawy m.in. w stosunku do akt sprawy opatrzonych klauzulą "tajne". Uwzględniając przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 74 § 1 K.p.a. organ stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Wojewoda rozpatrujący sprawę cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE był zobligowany na podstawie ww. przepisów do odmowy przeglądania stronie dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, którym została nadana klauzula "tajne", stanowiących część materiału dowodowego tej sprawy. Umożliwienie stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", dotyczących postępowania o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowiłoby rażące naruszenie art. 74 K.p.a. Dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" stanowią jedynie część akt sprawy o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z pozostałymi dokumentami strona miała możliwość zapoznania się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 2 grudnia 2014 r. wniósł L. S. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 74 § 1 K.p.a. stanowi o wyłączeniu prawa strony, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. (do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów) w stosunku do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej oraz ze względu na ważny interes państwowy. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. Wojewoda Mazowiecki - w toku postępowania wszczętego na wniosek Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w trybie art. 218 ust. 2 w zw. z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – wyłączył z akt sprawy dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", w związku z faktem, że ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej i działając na podstawie art. 74 K.p.a. odmówił skarżącemu przeglądania tych dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W ocenie Sądu zajęte stanowisko przez organ I instancji i organ zażaleniowy jest zgodne z prawem. Skoro zaskarżone postanowienie oparte jest na art. 74 § 1 K.p.a., jako instytucji wyjątkowej, ale mającej swoje umocowanie ustawowe, to uzasadnione było w sprawie ograniczenie uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. i ograniczenie to mieści się w zakresie dopuszczalnych na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku w zakresie prawidłowości dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli działania organów administracji w zakresie stosowania w niniejszej sprawie art. 9 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, tj. poprzez brak wskazania powodów, dla których według Sądu I instancji art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie ma zastosowania w sprawie, 2. art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej w zakresie wskazanym w poprzednim zarzucie, mimo że Sąd był do tego obowiązany, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony dostępu do akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 K.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania do akt spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" (...). Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które opatrzone zostały powyższą klauzulą. Opatrzenie akt sprawy ( w całości lub w części) klauzulą tajne ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, podyktowane jest bowiem wagą informacji zawartych w aktach sprawy (niejawne) o kwalifikowanym charakterze określonym przez nadaną klauzulę - "tajne". Art. 74 § 1 K.p.a. ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 182, poz. 1228). Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy. Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia, organ rozpatrujący sprawę zobligowany był do wyłączenia jawności akt sprawy na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą "tajne". Informacje niejawne opatrzone taką klauzulą mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy (art. 4 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie spełnia warunku ustanowionego tym przepisem. Informacje, którym nadano klauzulę "tajne" dotyczą prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 ze zm.), który jako przesłankę pozbawienia cudzoziemca w/w zezwolenia wprowadza uznanie cudzoziemca za osobę, która stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sprawie organy zasadnie uznały, że osoba, wobec której istnieje ryzyko określone w art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie daje rękojmi zachowania tajemnicy informacji objętych kwalifikowaną formą ochrony jako informacje tajne. Prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy nie zostało wyłączone w całości, bowiem nadal zachowuje on uprawnienie wglądu do tej części akt, które nie zostały opatrzone klauzulą "tajne". Zastosowanie w toku postępowania art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo do przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany, pozostawiono uznaniu organu. Wobec zaistnienia względem skarżącego ryzyka rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej brak jest przesłanek do stwierdzenia zawyżenia klauzuli tajności, a organ administracji zasadnie nie skorzystał z ustanowionego tym przepisem uprawnienia. Ocena Sądu I instancji, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, nie została poparta szczegółowym uzasadnieniem, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena ta jest w pełni prawidłowa. Wobec prawidłowej kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.