II OSK 2357/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 104/23 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2022 r. nr 1198/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce rozpoczętej budowy budynku pensjonatowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 104/23 oddalił skargę A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 grudnia 2022 r. nr 1198/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce rozpoczętej budowy budynku pensjonatowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 4 lutego 2000 r. nr 67/2000 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: "PINB") z 7 lipca 1999 r. nr 13-11/99, którą nakazano B. M. rozbiórkę rozpoczętej rozbudowy budynku pensjonatowego przy [...] we W., realizowanej bez pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 487/2000 oddalił skargę na tę decyzję. PINB ustalił, że obowiązek objęty decyzją rozbiórkową nie został wykonany a nieruchomość przy [...] we W. została sprzedana przez B. M. A. S.. Upomnieniem z 15 lipca 2003 r. nr 15-11/2003 wezwano A. S. do wykonania nakazanej rozbiórki. Do A. S. skierowano kolejne upomnienie z 25 września 2013 r. nr 76/13. Budynek objęty nakazem rozbiórki nadal nie został rozebrany, a B. M. ponownie stał się właścicielem nieruchomości, na której jest on zlokalizowany. Upomnieniem z 7 października 2020 r. nr 120/2020 wezwano B. M. do wykonania rozbiórki. W związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku PINB w dniu 14 grudnia 2020 r. wystawił na B. M. tytuł wykonawczy nr 129/2020 oraz postanowieniem z tego samego dnia nr 2737/2020 nałożył na B. M. grzywnę w celu przymuszenia. B. M. nie wykonał rozbiórki w wyznaczonym terminie a grzywna w celu przymuszenia została przymusowo ściągnięta. B. M. wystąpił o uchylenie decyzji WINB z 4 lutego 2000 r. nr 67/2000. Wniosek został rozpatrzony negatywnie decyzją WINB z 25 października 2021 r. nr 1166/2021, utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 grudnia 2021 r. W dalszej kolejności PINB ustalił, że A. S. ponownie jest właścicielem nieruchomości, na której jest zlokalizowany budynek objęty nakazem rozbiórki. Stał się on następcą prawnym B. M. oraz osobą zobowiązaną do wykonania nakazanej rozbiórki. Skierowano zatem do A. S. upomnienie z 18 lipca 2022 r. nr 106/2022, w którym wezwano do wykonania nakazanej rozbiórki. Poinformowano też o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych. Budynek objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany a A. S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o bezzasadności egzekwowania od niego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, której nie otrzymał. PINB postanowieniem z 9 września 2022 r. nr 1828/2022 nałożył na A. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 135901,44 zł oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia, a także do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym z 1 września 2022 r. nr 66/2022, w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. W postanowieniu organ wskazał, że B. M. był zarówno inwestorem, jak i właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki. Z chwilą utraty władztwa nad nieruchomością przez B. M. to A. S. jako jego następca prawny i właściciel nieruchomości stał się zobowiązanym do wykonania nakazu. W takiej sytuacji w sprawie toczącej się egzekucji zastosowanie znajduje art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), który stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Stąd też to zobowiązany jest obecnie stroną postępowania egzekucyjnego, podmiotem zobowiązanym do wykonania rozbiórki i to wobec zobowiązanego będą stosowane środki egzekucyjne, które doprowadzą do wykonania nakazu. Po rozpatrzeniu zażalenia A. S. WINB postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. nr 1198/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 200 ze zm.; dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W ocenie organu odwoławczego postanowienie PINB o nałożeniu grzywny na skarżącego jest nieprawidłowe. WINB wskazał na art. 121 § 4 u.p.e.a., który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W niniejszej sprawie PINB postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. nr 2737/2020 nałożył już grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 135008,10 zł na B. M. – poprzedniego właściciela nieruchomości. Grzywna ta została przymusowo ściągnięta. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. A. S. jest następcą prawnym B. M. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte wobec B. M., a teraz z uwagi na występujące następstwo prawne winno być kontynuowane wobec A. S. Organ podkreślił, że od kilku lat B. M. i A. S. niejako "wymieniają" się prawem własności nieruchomości, na której jest zlokalizowany ten budynek, którego część jest objęta nakazem rozbiórki. W okolicznościach sprawy do A. S. – nowego właściciela nieruchomości wystosowano upomnienie z 18 lipca 2022 r. nr 106/2022, które zostało odebrane w dniu 25 lipca 2022 r. Doszło także do wystawienia wobec niego tytułu wykonawczego z 1 września 2022 r. nr 66/2022. Powołując się na art. 28a u.p.e.a. organ odwoławczy stwierdził, że grzywa w celu przymuszenia raz nałożona na poprzedniego właściciela nieruchomości i ściągnięta, jak to miało miejsce w tej sprawie, pozostaje w mocy. W związku z tym niemożliwe jest w tej sprawie ponowne nałożenie grzywny w celu przymuszenia. WINB wskazał, że PINB winien kontynuować to postępowanie egzekucyjne, kolejnym zaś środkiem jest wykonanie zastępcze z art. 127 u.p.e.a. PINB wykorzystał bowiem wszelkie możliwe okoliczności w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, z jednoczesnym zagrożeniem zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, co również nie doprowadziło do wykonania obowiązku. Skargę na wskazane postanowienie WINB wniósł A. S. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym zwłaszcza błędne przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne powinno być kontynuowane wobec skarżącego, to jest naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym: ̶ nieuwzględnienie, że czynności egzekucyjne realizowane w stosunku do skarżącego nie mają podstawy prawnej, nie wynikają bowiem z ciągu decyzji, które powinny poprzedzać ewentualną egzekucję, gdyż nie istnieje w obrocie decyzja, z której wynikałby obowiązek skarżącego (obowiązek nakazu rozbiórki) podlegający egzekucji w przyjętym trybie, ̶ nieuwzględnienie, że nie jest możliwe dokonanie rozbiórki częściowej (do pierwszej kondygnacji) budynku przy al. [...] we W., skoro jest to budynek więcej niż jednokondygnacyjny, zakończony i użytkowany od ponad 20 lat; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez orzeczenie jedynie uchylenia zaskarżonego postanowienia pierwszej instancji i jednocześnie brak orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, o co skarżący wnosił. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm określonych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzasadniając oddalenie skargi uznał, że działanie organu drugiej instancji, tj. uchylenie postanowienia PINB, było prawidłowe. Sąd stwierdził, że nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi wskazująca na niemożność wykonania obowiązku. Wyjaśnił, że na etapie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Wynika to nie tylko z przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a., ale i z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne przywoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jak przykładowo wykonanie obowiązku, niewykonalność obowiązku, niedopuszczalność egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dalej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz w skardze podnosił argumenty, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania możliwości wykonania obowiązku z uwagi na brak zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonywanie przez stronę jakichkolwiek robót w nieruchomości, wręcz na wejście skarżącego na teren nieruchomości. Ta zaś argumentacja (zarzuty skargi), nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie może obejmować tego typu zarzutów. W związku z zarzutem braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w ocenie skarżącego skutkuje niemożnością kontynuowania egzekucji, Sąd Wojewódzki wskazał, że adresatem decyzji jest i pozostaje skarżący. Akta sprawy wskazują wprost, że zarówno właściciel lokalu, jak i współwłaściciele nieruchomości byli stronami postępowania merytorycznego. W konsekwencji mają świadomość konieczności jego wykonania. Nadto okoliczność, którą podnosi zobowiązany, nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji stanowiącej źródło egzekwowanego obowiązku. Niezależnie zatem, czy ta okoliczność jest istotna dla prowadzenia postępowania wykonawczego, nie można twierdzić, że jest to okoliczność nowa, która powstała po wydaniu decyzji. Sąd stwierdził, że w świetle art. 121 § 4 u.p.e.a., wobec stwierdzenia, że mimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązek rozbiórki w dalszym ciągu nie został wykonany, prawidłowe było uchylenie postanowienia organu I instancji i wskazanie w motywach orzeczenia, że obecnie istnieje konieczność zastosowania innego środka egzekucyjnego, tj. takiego, który wprost prowadzi do wykonania obowiązku. Okoliczności tej nie zmienia ani fakt, że w trakcie postępowania egzekucyjnego przedmiot postępowania (budynek pensjonatowy) podlegał obrotowi prawnemu, ani okoliczność, że poprzednik prawny skarżącego uiścił nałożoną grzywnę. W takiej sytuacji bowiem obowiązek wykonania rozbiórki przechodzi na następców prawnych zobowiązanego, na co słusznie zwrócił uwagę WINB w zaskarżonym postanowieniu. Dokonując kontroli prawidłowości skarżonego postanowienia, Sąd stwierdził zatem, że nie budzi ono zastrzeżeń. Wyjaśnił, że grzywna jest środkiem nakładanym w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, a nie stanowi "zastępstwa" za niewykonanie obowiązku. Jeśli zobowiązany uiści grzywnę, a nie wykona nałożonego prawomocną decyzją obowiązku, to organ egzekucyjny jest zobowiązany prowadzić postępowanie wykonawcze aż do momentu uzyskania zamierzonego celu. Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). A. S. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a w tym nieuwzględnienie, że czynności egzekucyjne realizowane w stosunku do skarżącego nie mają podstawy prawnej, nie wynikają bowiem z ciągu decyzji, które powinny poprzedzać ewentualną egzekucję, gdyż nie istnieje w obrocie decyzja, z której wynikałby obowiązek skarżącego (obowiązek nakazu rozbiórki) podlegający egzekucji w przyjętym trybie, co powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie w decyzji, że nie jest możliwe dokonanie rozbiórki częściowej (do pierwszej kondygnacji) budynku przy al. [...] we W., skoro jest to budynek więcej niż jednokondygnacyjny, zakończony i użytkowany od ponad 20 lat, co powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a.; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia utrudniające przeprowadzenie kontroli instancyjnej, tj. sporządzenie uzasadnienia zawierającego nieścisłości oraz sformułowana nielogiczne i niewystarczająco wyjaśnione, a także powoływanie się na zarzuty skarżącego ze skargi i zażalenia, które nigdy nie zostały przez niego podniesione, co budzi uzasadnione wątpliwości, czy Sąd w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku opierał się na stanie faktycznym z przedmiotowej sprawy, czy też stanie faktycznym z innej sprawy administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszyła art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez orzeczenie jedynie uchylenia zaskarżonego postanowienia pierwszej instancji i jednocześnie brak orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, o co skarżący wnosił, co powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada, a ponadto nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na skarżącego, który nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, do przeprowadzenia której konieczne jest uchylenie decyzji PINB z 7 lipca 1999 r. nakazującej B. M. rozbiórkę rozpoczętej rozbudowy budynku pensjonatowego przy [...] we W. We wniosku wskazano, że w dniu 27 września 2023 r. złożona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 sierpnia 2023 r., a w związku z tym, że istnieje duże prawdopodobieństwo jej uwzględnienia, jest także duża szansa na legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł pismo procesowe, w którym wskazał na wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Wskazał mianowicie na naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 6 ust. 1 EKCP, a to z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku przez skład sędziowski, w którym orzekał sędzia powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, a co za tym idzie cały skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. W ocenie strony skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , ponieważ w jego składzie zasiadała asesor Marta Pawłowska powołana na urząd asesora w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Wadliwość procesu powołania sędziego prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 EKPC. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł ponadto o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się inne postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zwłaszcza o sygn. akt VII SA/Wa 2509/23 ze skargi A. S. na odmowę uchylenia decyzji rozbiórkowej, przy czym poinformował Sąd, że sprawa ta jest zawieszona w związku ze śmiercią strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.)" Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności oceny wymaga, jako najdalej idąca, kwestia nieważności postępowania wywodzona przez stronę skarżącą kasacyjnie z twierdzenia, że sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie niezgodnym z prawem, z uwagi na zasiadanie w nim asesora WSA Marty Pawłowskiej, powołanej na stanowisko asesora WSA na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3, dalej: "ustawa z 8 grudnia 2017 r."). Zarzut ten nie jest zasadny. Podnosząc zarzut nieważności postępowania skarżący kasacyjnie podważa kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa do wskazania sędziów (asesorów) na stanowisko sędziego (asesora) sądu administracyjnego i w konsekwencji status tych osób jako sędziów (asesorów) wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc się do tego zagadnienia wyjaśnić należy, że w dotychczasowym jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania zaskarżonego orzeczenia z udziałem sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie jest kwalifikowany jako równoważny zaistnieniu podstawy nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., łączonej z ustaleniem składu sądu orzekającego w sposób sprzeczny z przepisami prawa albo z braniem udziału w rozpoznaniu sprawy przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy (por. wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., II OSK 522/25; wyrok NSA z 13 maja 2025 r., II OSK 2524/22; wyrok NSA z 12 marca 2025 r., II OSK 2299/24; wyrok NSA z 2 października 2024 r., II OSK 2764/21; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 1344/23; wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21; wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 418/22; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Uprawnienie do orzekania w składzie sądu administracyjnego wynika z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym. Przez akt powołania osoba staje się sędzią i jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego – osoba powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniona do orzekania w sądzie administracyjnym. Spełnienie przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu może podlegać badaniu na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym w art. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.u.s.a"). Podzielić przy tym należy pogląd, że konieczne jest indywidualne podejście do oceny okoliczności powołania na stanowisko sędziego lub asesora sądowego. Przesłanką prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości lub bezstronności sędziego lub asesora sądowego nie może być – sama w sobie – okoliczność, że w procesie jego powołania uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa, której skład sędziowski ukształtowała władza ustawodawcza. Ponadto wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego lub asesora sądowego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny (m.in. wyroki NSA: z 12 października 2023 r., I OSK 1749/22; z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 2539/22; z 5 grudnia 2022 r., II OSK 2603/21; z 25 maja 2023 r., III FSK 13/23; CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do asesora sądowego Marty Pawłowskiej orzekającej w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności mogących świadczyć o braku jej bezstronności albo niezawisłości. Okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko asesora sądowego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. Argumentacja tego rodzaju nie opiera się bowiem na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania asesora co do jego bezstronności i niezawisłości. Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 maja 2023 r. skarżący został zawiadomiony o składzie Sądu pierwszej instancji, w jakim rozpatrywana będzie skarga. W przewidzianym terminie skarżący odstąpił od złożenia wniosku o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. Powyższemu zaniechaniu odpowiada sposób zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, co ma związek z zaniechaniem zawarcia w treści pisma procesowego z 5 marca 2026 r. jakiejkolwiek argumentacji wykraczającej poza formalne wskazanie, że asesor Marta Pawłowska została powołana w sposób sprzeczny z przepisami prawa, bowiem uzyskała nominację na podstawie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu takiej sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki w pierwszej części uzasadnienia obszernie przywołał stan faktyczny sprawy, prawidłowo przedstawił zarzuty podniesione w skardze oraz stanowisko organu. W drugiej części uzasadnienia, zawierającej ocenę prawną, Sąd Wojewódzki poddał analizie najistotniejsze aspekty sprawy. Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia miało przesądzenie, że nastąpiło następstwo prawne w związku z przejściem własności nieruchomości objętej nakazem rozbiórki na skarżącego oraz ocena skutków tego następstwa prawnego na bieg postępowania egzekucyjnego toczącego się wcześniej wobec poprzedniego właściciela – B. M. Sąd przywołał najistotniejsze dla sprawy przepisy prawa i wyjaśnił ich zastosowanie, powołał również podstawę prawną, w oparciu o którą wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał powody jej zastosowania. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał na fragment uzasadnienia wyroku (znajdujący się na str. 15 – 16), który ocenić należy jako nielogiczny, a wręcz zdaje być się zaczerpnięty z innej sprawy administracyjnej. Sąd mianowicie powołał się na zarzuty skarżącego ze skargi i zażalenia, które w rzeczywistości nie zostały przez stronę podniesione. Wskazane w tymże fragmencie kwestie, takie jak brak zgody wspólnoty mieszkaniowej, zarzut braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy udział w postępowaniu właściciela lokalu i współwłaścicieli nieruchomości, żadną miarą nie przystają do okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarcie w uzasadnieniu wyroku tego rodzaju sformułowań stanowi oczywiście naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazana wada uzasadnienia nie jest jednak na tyle istotna, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie nie uniemożliwia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozwala ono ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i zarazem pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd Wojewódzki nie uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, która odnosi się do istoty prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim w części uzasadnienia wyroku zawierającej ustalenia stanu faktycznego Sąd przywołał niezwykle dokładnie i nader obszernie treść wniesionej w tej sprawie skargi, posługując się wręcz cytatami z tego pisma. Po drugie zaś, pomijając kwestionowany fragment uzasadnienia zawarty w części rozważań prawnych, w pozostałej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi spójną całość i zawiera jasny, logiczny wywód prawny odnoszący się do tej konkretnej sprawy. Finalnie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowań zapożyczonych zapewne z orzeczenia wydanego w innej sprawie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ani nie uniemożliwia kontroli instancyjnej wyroku, a to właśnie możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ma również racji skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Słusznie bowiem wskazał Sąd Wojewódzki, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.) oraz nie jest władny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostatecznej decyzji administracyjnej, która podlega wykonaniu. Będące przedmiotem kontroli postanowienie dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku (rozbiórki rozpoczętej rozbudowy budynku pensjonatowego, realizowanej bez pozwolenia na budowę). Zapadło ono w toku postępowania egzekucyjnego w administracji, a podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji były przepisy art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 5, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Przypomnienia zatem wymaga, że na tym etapie postępowania organ bada tylko i wyłącznie fakt, czy obowiązek został wykonany. Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania – zgodnie z dyspozycją przepisów materialnego prawa administracyjnego, w tym przepisów Prawa budowlanego normujących postępowanie w sprawie tzw. samowoli budowlanej – praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., II OSK 745/23; CBOSA). Na etapie postępowania egzekucyjnego nie było zatem podstaw do stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego. Organ egzekucyjny nie był również uprawniony do badania zasadności nałożenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Co więcej, z tytułu wykonawczego, opartego na decyzji ostatecznej nakładającej określony obowiązek, wynika domniemanie istnienia tegoż obowiązku. Zakres zatem przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 grudnia 2022 r. wynikał z granic przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie, nie obejmował podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Konsekwencją braku możliwości badania decyzji egzekucyjnej w zakresie Prawa budowlanego była również niezasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie możliwości dokonania rozbiórki częściowej budynku. Gdyby jednak przyjąć (pomimo skąpej argumentacji w tym zakresie), że skarżący kasacyjnie przez podniesienie tego zarzutu dąży do wykazania braku możliwości dokonania rozbiórki, to, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, argumentacja taka nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Kwestia wykonalności decyzji może być bowiem przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, który jest poddawany ocenie w odrębnym postępowaniu (art. 33 u.p.e.a.). W konsekwencji zarzut niewykonalności decyzji nie mógł być przedmiotem oceny ani Sądu Wojewódzkiego, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie twierdzenia, że realizowane w stosunku do niego czynności egzekucyjne nie mają podstawy prawnej. Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej wskazano, że "samowoli nie dokonał skarżący, a jego poprzednik prawny". Tym samym nie kwestionuje się faktu, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego (B. M.), który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, przeniósł prawo własności nieruchomości na skarżącego (A. S.), a co za tym idzie skarżący stał się jego następcą prawnym. Jednocześnie wraz z przeniesieniem prawa własności na skarżącego zostały przeniesione również obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do nabytej nieruchomości. Nałożone tymi decyzjami obowiązki nie zostały wykonane ani przez poprzedniego, ani obecnego właściciela nieruchomości (jak sam skarżący podaje rozbiórka nie została wykonana przez 20 lat). W konsekwencji zgodnie z art. 28a u.p.e.a. obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na skarżącego jako następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne było kontynuowane, a dokonane w stosunku do zobowiązanego czynności egzekucyjne pozostały w mocy. Z powyższych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieadekwatne do obecnego etapu postępowania i przez to niezasadne. Podkreślić jednocześnie należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 119 ani art. 121 u.p.e.a., zatem badanie wystąpienia przesłanek do nałożenia grzywny oraz sposobu ustalenia jej wysokości nie było możliwe. W konsekwencji niezasadny okazały się także zarzut kasacyjny, w którym zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 144 k.p.a. W sytuacji, w której w toku postępowania egzekucyjnego miało miejsce przejście obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy, zgodnie z art. 28a u.p.e.a. Nie było zatem podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego, czego domagał się skarżący kasacyjne. W związku zaś z faktem, że grzywna w celu przymuszenia została już w toku tego postępowania egzekucyjnego zastosowana (postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. PINB nałożył ją na ówczesnego zobowiązanego B. M. – poprzednika prawnego skarżącego), w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a. ponowne zastosowanie tego środka egzekucyjnego nie było możliwe, niezależnie od faktu zmiany osoby zobowiązanego. Prawidłowo zatem WINB zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie naruszył w tym względzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., jak i nie naruszył tych przepisów Sąd Wojewódzki (w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.), aprobując ocenę WINB. Końcowo odnieść należy się do zawartego w skardze kasacyjnej i ponowionego w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2509/23. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, a to z następujących przyczyn. Po pierwsze, ustawodawca umożliwił zawieszenie postępowania sądowo administracyjnego jeżeli rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od wyniku innego toczącego się postępowania. Tymczasem sprawa o sygnaturze VII SA/Wa 2509/23 została zawieszona postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r. z uwagi na śmierć strony do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych zmarłego a zatem nie jest sprawą "toczącą się" w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie, postępowanie wszczęte w ww. sprawie dotyczy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak zostało wyżej wskazane w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny bada jedynie czy obowiązek nałożony decyzją został wykonany, pozostałe kwestie mogły być jedynie podnoszone w innym postępowaniu zainicjowanym wniesieniem, w ustawowym terminie, zarzutów do tytułu wykonawczego. Konkludując nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę tę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.