II OSK 2355/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 362/22 w sprawie ze skargi B.C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2022 r. nr WOA.7722.256.2021.MT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 362/22, oddalił skargę B.C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 stycznia 2022 r., nr WOA.7722.256.2021.MT, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 19 listopada 2021 r., nr PINB/WOA/430/151/2021/16359, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ wstrzymał B. i A. C. roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej zlokalizowanego w tylnej części działki nr [...] przy ul. [...] w [...], z naruszeniem granicy z działką nr [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o opłacie legalizacyjnej. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo w okolicznościach faktycznych sprawy zakwalifikowały zrealizowany przez inwestorów obiekt budowlany jako budynek gospodarczy, wykluczając zakwalifikowanie go jako wolnostojącego budynku gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym. Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów co do tego, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, wymagającą wstrzymania przy jednoczesnym otwarciu procedury pozwalającej na legalizację stwierdzonej samowoli. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również w postępowaniu organów uchybień przepisom postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, w skardze kasacyjnej B.C., powołując się na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazano naruszenie: - § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, w zakresie, w jakim dokonano ustalenia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie; - art. 29 ust. 1 pkt 14a Prawa budowlanego w zakresie, w którym ustalono niespełnianie przesłanek zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania od uczestnika postępowania na rzecz skarżącej według norm przypisanych. Ponadto, wniesiono o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania oraz o jej rozpoznanie na rozprawie, a także o przeprowadzenie dowodu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów na okoliczności podniesione w skardze, w tym także na okoliczność niezasadności i bezpodstawności zaskarżanej decyzji oraz okoliczności podniesionych w skardze zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz podstawy, których prawidłowe powołanie wyraża się we wskazaniu przepisów, które zostały naruszone, na czym ono polegało oraz wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Jednym z wymagań jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którym mogą być uchybienia prawa materialnego i procesowego. Podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej przez skarżącego wyznaczają granice skargi, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany, nie mając poza przypadkiem nieważności, prawa do rozpoznania sprawy w zakresie szerszym niż tego żąda skarżący, opierając skargę kasacyjną na określonych przez siebie podstawach. Z uwagi na obowiązywanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności i istotę tego postępowania, która wyraża się w weryfikacji legalności orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy w jej całokształcie, ale koncentruje się na określonych przez skarżącego poszczególnych zarzutach. Sąd nie ma prawa w szczególności do samodzielnego uzupełniania lub wręcz formułowania za stronę podstaw kasacyjnych w sposób, który naruszałby związanie granicami skargi, nawet w wypadku, gdy w określonych okolicznościach w związku z rozpoznaniem skargi dostrzega inne niż wskazane w skardze uchybienia. O ile przy ocenie samych sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw obowiązuje powołana w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zasada falsa demonstratio non nocet, to jednak sąd nie może korygować granic rozpoznania sprawy w stosunku do tych wyznaczonych przez skarżącego kasacyjnie ani ich domniemywać poprzez korektę, czy stawianie hipotez co do intencji skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 134/24 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie powołała jednocześnie obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. wskazując w pierwszym zarzucie na § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w drugim art. 29 ust. 1 pkt 14a Prawa budowlanego. W przypadku tego drugiego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi że Prawo budowlane nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, uznał, że intencją skarżącego było wskazanie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wymaga zgłoszenia. Oba przytoczone przepisy stanowią niewątpliwie przepisy prawa materialnego i nie mogą być postrzegane jako przepisy postępowania regulujące formy i przebieg procesu stosowania prawa. Tym samym w okolicznościach sprawy, wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej upatrującej naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych został naruszony: "w zakresie, w jakim dokonano ustalenia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie", natomiast art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego: "w zakresie, w którym ustalono nie spełnianie przesłanek zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę". Autor skargi kasacyjnej formułując oba zarzuty nie określił tym samym, której postaci naruszenia prawa materialnego, w jego ocenie, dopuścił się Sąd pierwszej instancji, tj. błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Zarzut naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie został w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przywołany przepis nie stanowił przy tym materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organy nadzorcze i Sąd pierwszej instancji odniosły się do zawartej w nim definicji legalnej jedynie posiłkowo, w nawiązaniu do gospodarczej funkcji zrealizowanego obiektu. Regulacja ta zatem stanowiła pewien punkt odniesienia przy wykładni innego przepisu prawa. Z kolei zarzut odnoszący się do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego wraz z zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją prowadzi do wniosku, iż skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że inwestorzy wybudowali na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] dwa obiekty budowlane – jeden w miejscu dotychczas istniejącego budynku (budynek gospodarczy objęty niniejszym postępowaniem) oraz drugi, zakwalifikowany jako wiata i objęty odrębnym postępowaniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podjął próbę przekonania, że zrealizowane roboty budowlane stanowiły w istocie remont dotychczas istniejącego budynku, w wyniku którego powstał jednolity obiekt, który w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie wymagał pozwolenia na budowę, a tym samym ingerencja organów nadzoru budowlanego była nieuprawniona. Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i doprowadzić do jego uchylenia. Skarżąca kasacyjnie za pomocą sformułowanych zarzutów prawa materialnego kwestionuje bowiem w istocie prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego co do wykonanych robót. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Ustalenia stanu faktycznego podważać można natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie tego rodzaju zarzutów jednak nie postawiono ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu. Wobec braku powołania w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny nie został przez skarżącą skutecznie podważony, przez co zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. W takim stanie sprawy tylko uzupełniająco należy wskazać, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny potwierdził ustalenia i oceny organów, że ze względu na rozmiar wykonanych prac (rozbiórka dotychczasowych i budowa nowych ścian, budowa nowego dachu i pokrycie budynku boazerią), roboty budowlane na działce nr [...] nie mogły zostać uznane za remont. Za taką kwalifikacją nie mogła bowiem przemawiać wyłącznie okoliczność, że sporny obiekt został wzniesiony w tym samym miejscu, co obiekt dotychczasowy. Stwierdzono, że doszło do budowy nowego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, czego nie podważono zarzutami kasacyjnymi. Na wykonanie zrealizowanych prac inwestorzy nie uzyskali zgody budowlanej w żadnej formie. W toku postępowania nie wykazano bowiem, aby uzyskano pozwolenie na budowę czy też aby dokonano zgłoszenia przedmiotowych robót właściwemu organowi realizując dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, czym wypełniono hipotezę art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro zaś inwestorzy dokonali samowoli budowlanej w postaci budowy budynku gospodarczego, prawidłowo organ wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.