II OSK 2353/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 520/20 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2021 r., II SA/Kr 520/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r.,[...] , [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., [...] , [...] o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku stodoły na działce [...] w [...] przy ul. [...] i stanowiącej własność M. N. . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie: – art. 61 ust. 1 [w skardze kasacyjnej błędnie podano "art. 61 § 1"] ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") poprzez wadliwą wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji powielenie wadliwego ustalenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie ze stanem zastanym oraz cech i parametrów urbanistyczno-architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów; – art. 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dni 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr. 34, poz. 216) (dalej "r.p.b.z.o.") poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji zatwierdzenie dokonanej przez organ faktycznej akceptacji samowoli budowlanej. Wskazując na powyższe S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie. W motywach skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że Sąd pierwszej instancji pominął argumentację skarżącego dotyczącą uznania spornego budynku stodoły na sąsiedniej działce za samowolę budowlaną. S. P. akcentował, że budynek w dniu jego powstania, a także obecnie, znajduje się za blisko granicy jego działki naruszając art. 277 r.p.b.z.o. wyznaczający minimalną odległość na 4 m. Skarżący wywodził, że wyrok oparty został na wybiórczej części materiału dowodowego. Zaznaczył też, że – przeciwnie do tez organów i sądu – stwierdzenie, iż w archiwach brak jest dokumentacji zgłoszeniowej czy ówczesnych pozwoleń na budowę świadczy o dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej już w czasach powstania budynku. Takie właśnie rozumowanie należy uznać jako zgodne z zasadami logiki. Co więcej, znajduje to potwierdzenie przede wszystkim w stanie faktycznym przedmiotowych zabudowań, które nie spełniają norm wynikających z przepisów prawa. S. P. akcentował, że sąsiadka M. N. w niewyjaśnionych okolicznościach zagubiła dokumentację techniczną budynku, która do 2016 r. była w jej posiadaniu. Nie wykazała więc, że sporny budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem dla organu oraz Sądu wszelkie przywołane wyżej okoliczność stanowią dowód, iż budynek taką samowolą nie jest, pomimo oczywistego faktu jego nieprawidłowego umiejscowienia w granicy działki. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji pominął tło sprawy, które zostało przez niego szczegółowo przedstawione. Nie wziął pod uwagę postępowań o rozgraniczenie działki, a także innych przypadków samowoli budowlanych zgłaszanych przez skarżącego. Okoliczności te znane były organowi i Sądowi nie tylko z informacji od skarżącego, ale także z urzędu. Nie rozpatrzono więc wnikliwie sytuacji skarżącego, co w przypadku istnienia ryzyka samowoli budowlanej niesie za sobą ryzyko nie tylko naruszenia prawa własności skarżącego, ale także potencjalne niebezpieczeństwo dla innych członków społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego podkreślenia, zwłaszcza że w niniejszej sprawie S. P. przedstawił przeciwko zaskarżonemu wyrokowi tylko dwa zarzuty i to one wyznaczają zakres rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bezzasadny, w tym nieadekwatny do sprawy. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była legalność budynku. Ocena odległości budynków od granicy działek i wywodzenie z tego tytułu konsekwencji prawnych w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego następuje w oparciu o przepisy ze sfery prawa budowlanego. Przepisy u.p.z.p. do nich nie należą. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do ustalania warunków zabudowy i nie kierują się w swych działaniach zasadą dobrego sąsiedztwa. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wywodzona z niego zasada dobrego sąsiedztwa ma zastosowanie do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co należy do właściwości organów gminy. Z takim postępowaniem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Nie można uznać trafności także zarzutu naruszenia art. 277 r.p.b.z.o. Po pierwsze zarzut ten jest wadliwie sformułowany. Przywołany przepis zawiera cztery ustępy, a skarżący nie sprecyzował, który konkretnie kwestionuje. To w zasadzie powinno uniemożliwiać rozpoznanie zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny (granice skargi kasacyjnej powinny być sprecyzowane). Sąd w niniejszym składzie uwzględnił jednak wyjaśnienie zawarte na stronie 2 skargi kasacyjnej, gdzie S. P. nawiązuje do normatywu 4 metrów wyznaczonego w art. 277 r.p.b.z.o. Na tej podstawie przyjąć można, że skarżący stawiając zarzut naruszenia tego przepisu miał z całą pewnością na myśli naruszenie art. 277 ust. 1 pkt b r.p.b.z.o., gdzie właśnie normatyw ten wyrażono. Tak sprecyzowany zarzut nie jest jednak zasadny. W zaskarżonym wyroku przyjęto, iż sporny budynek stodoły na działce sąsiadującej z działką skarżącego został wybudowany w latach 50-tych XX wieku. Skarżący nie zakwestionował tego ustalenia. Skoro więc sprawa dotyczy obiektu z połowy ubiegłego wieku, to oznacza, że powstał on w okresie obowiązywania r.p.b.z.o. W zaskarżonym wyroku wyjaśniono, iż w odniesieniu budynków sprzed kilkudziesięciu nie było ani po stronie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ani też organów, obowiązku przechowywania czy archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektów budowlanych. W takiej sytuacji z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. S. P. przekonuje, że nie sposób przyjmować domniemania o zgodności z prawem budynku stodoły na działce [...] , skoro jest on zlokalizowany na działce niezgodnie z obowiązującymi w dacie jego wzniesienia przepisami techniczno-budowlanymi. W takim ujęciu skarżący upatruje naruszenia norm o odległości budynku od granicy (art. 277 ust. 1 pkt b r.p.b.z.o.). Należy wskazać, że rzeczywiście art. 277 r.p.b.z.o. zawiera normatyw odległościowy budynku na działce. W skardze kasacyjnej tej regulacji jednak nie odniesiono do wywodu, który przedstawił Sąd pierwszej instancji. Tymczasem Sąd przedstawił odmienną argumentację na poparcie swego stanowiska. Usprawiedliwił położenie spornego budynku stodoły nie z powołaniem na taki czy inny normatyw odległościowy, ale stwierdził, że położenie budynku mogło być inne aniżeli określone w normach z uwagi na przepis stanowiący wyjątek o charakterze generalnym – art. 261 r.p.b.z.o. Wedle tego przepisu przy budowie większych obór, stajen i chlewów właściwe władze w każdym poszczególnym wypadku mogły określić warunki, którym budynki te powinny czynić zadość. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że zastosowanie art. 261 r.p.b.z.o. do budynku stodoły na działce [...] należącej do M. N. może być dyskusyjne (przepis ten znajduje się w tytule I. r.p.b.z.o.., a nie w tytule "Przepisy dla gmin wiejskich"). Musi jednak zarazem stanowczo podkreślić, że zarzutu naruszenia tego przepisu nie podniesiono w skardze kasacyjnej, a to na nim bazowała argumentacja prawna zaskarżonego wyroku. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej i uznając je za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z wnioskiem o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (zawartym w skardze kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny informuje, wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.