II OSK 2342/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1661/17 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1661/17, oddalił skargę S. S. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2017 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków (MKZ) w Z. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] uzgadniające pozwolenie na przebudowę i rozbudowę [...] przy ul. [...] w Z. i odmawiające wnioskowanego uzgodnienia. Jak stwierdził Sąd I instancji, w obowiązujących przepisach ustawodawca nie wymienił przypadków, w których organ konserwatorski obligatoryjnie udziela uzgodnienia. Ocena tej materii powinna każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji w tej sprawie Minister prawidłowo, z zachowaniem podstawowych zasad posterowania administracyjnego i w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, wykazał brak podstaw do wydania uzgodnienia obejmującego, jak wskazano w projekcie, przebudowę i rozbudowę budynku ww. willi. Przekonująca jest w tym zakresie argumentacja organu wskazująca na konieczność - dla zachowania charakteru zabudowy willowej - pozostawienia zabytku, jako obiektu wolnostojącego. Pod względem fizjonomicznym willa jest wolnostojącym, jednorodzinnym domem, typu miejskiego, otoczonym ogrodem, położonym zazwyczaj na większych, niż przeciętnej wielkości działkach. Powstanie nowego obiektu na tej samej działce niewątpliwie wpłynie negatywnie na willowy charakter chronionego obiektu, a w konsekwencji obniży jego wartości zabytkowe. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: Pb) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), poprzez niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnego przyjęcia, iż powstanie nowego obiektu na tej samej działce niewątpliwie wpływie negatywnie na willowy charakter chronionego obiektu, a w konsekwencji obniży jego wartości zabytkowe; 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa polegające na braku dokonania wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, iż realizacja inwestycji spowoduje zmianę charakteru zabudowy willowej obiektu budowlanego oraz naruszenia jego otoczenia, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym nade wszystko z postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016 r. wynika, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na zachowanie wartości artystycznej, historycznej i naukowej budynku [...], ani nie obniży jego wartości zabytkowych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa polegające na braku dokonania wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, poprzez niesłuszne przyjęcie, iż realizacja inwestycji, w tym kubatury budynku, obniży warunki ekspozycyjne obiektu, podczas gdy zgodnie z projektem budowlanym (str. 51, rys. 1a) oraz jak wynika z postanowienia konserwatora zabytków usytuowanie nowego obiektu budowlanego znajduje się w tylnej części działki względem ulicy, a stary obiekt zabytkowy pozostaje odsłonięty od strony wschodniej, zachodniej oraz północnej, co gwarantuje zachowanie walorów ekspozycyjnych w niezmienionej formie, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 84 Kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na wartości artystyczne, historyczne i naukowe obiektu, oraz na willowy charakter chronionego obiektu - a w konsekwencji obniży jego wartości zabytkowe, pomimo iż brak jest w aktach sprawy dowodów wskazujących na słuszność ww. tezy, w tym brak jest jakiejkolwiek opinii biegłego z zakresu budownictwa i procesu inwestycyjnego, choć ocena wpływu procesu inwestycyjnego na zabytki niewątpliwie wymaga zasięgnięcia opinii specjalisty w tym zakresie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 3. Pismem z 2 kwietnia 2021 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu z [...] maja 2017 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Pb w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy prawa, a w szczególności art. 39 ust. 3 i ust. 4 Pb nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie zwłaszcza, że urzędnicy tych organów posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. 4.5. Wbrew zarzutowi określonemu w pkt 2c skargi kasacyjnej przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgodnie z art. 84 § 1 Kpa nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób je wydających. W przedmiotowej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu specjalistyczna wiedza organu w tym przedmiocie tj. co do charakteru zabudowy willowej i jej potencjalnej dezintegracji była wystarczająca. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11). W związku z powyższym bezzasadnie skarżący zarzuca w sprawie naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 84 Kpa. 4.6. Zdaniem NSA dokonana przez organ a zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena, że realizacja wnioskowanych prac doprowadziłaby do istotnego uszczuplenia wartości zabytkowych [...] w Z., jest w pełni przekonująca. Ocena ta wynikała z ustalenia, że projektowane prace oznaczałyby wzniesienie dodatkowego budynku w bardzo bliskiej odległości od wilii, co kłóci się z zasadą funkcjonowania historycznego budynku o charakterze willowym. Kluczową wartością w niniejszej sprawie z perspektywy ochrony zabytków jest konieczność - dla zachowania charakteru zabudowy willowej - pozostawienia zabytku, jako obiektu wolnostojącego. Dodatkowo organ dokonał wyważenia interesu inwestora z interesem społecznym. Tym samym organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a jego ocena nie ma charakteru dowolnego, będąc przekonująco uzasadniona. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 Pb w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa jest więc niezasadny. 4.7. W świetle powyższego niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego organ dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, to że ocena ta jest sprzeczna z oczekiwaniami inwestora nie oznacza automatycznie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa. Organ ustalił bowiem charakter willi i to, że pozostaje w niezmienionej, pierwotnej formie, stanowiąc cenne świadectwo międzywojennej historii miasta z lat 30 ubiegłego wieku. Ponadto przeanalizował przez pryzmat ochrony wartości zabytkowych proponowane rozwiązanie projektowe. Minister nie był przy tym związany kontrolowanym przez niego w trybie instancyjnym postanowieniem organu I instancji. Natomiast kwestia warunków ekspozycyjnych została tylko dodatkowo wskazana w postanowieniu Ministra, nie miała jednak ona decydującego znaczenia dla odmowy uzgodnienia, co zostało wyjaśnione powyżej. Dlatego nawet ewentualne naruszenie. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa. w zw. z art. 80 Kpa w tym zakresie nie miałoby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. 4.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego bowiem pismo organu z 2 kwietnia 2021 r. zostało złożone po terminie określonym w art. 179 Ppsa.