II OSK 2332/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 414/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 414/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę A. M. (strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że sprawa dotyczy decyzji, wydanej w trybie nieważnościowym, którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] września 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. oraz umarzającą postępowanie z wniosku M. G. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z [...] grudnia 2014 r. z powodu braku przymiotu strony. Sąd przypomniał, że w sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 listopada 2021 r., sygn. akt Il SA/Łd 217/21, którym organy rozstrzygające sprawę ponownie ją rozpatrując, jak i Sąd są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji - orzekającego aktualnie w sprawie - organ zastosował się do wskazań sądowych zawartych w wyroku z 30 listopada 2021 r., bowiem uchybienia co do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zostały usunięte przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 217/21, stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest niejasne i dwuznaczne oraz, że stwierdzone uchybienia, z uwagi na ich istotę, czynią w tym wypadku zbędną, bo przedwczesną merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze. Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z [...] grudnia 2014 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazując na brak uzgodnienia warunków zabudowy z organem nadzoru górniczego i organem administracji geologicznej. Ponadto podniosła brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do obszaru oddziaływania inwestycji oraz liczby stron postępowania, przeprowadzenie rzetelnej analizy urbanistycznej, błędnego ujęcia stron postępowania i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności podniosła rażące naruszenie prawa z uwagi na brak uzgodnienia inwestycji z właściwym organem. Kolegium słusznie - zdaniem Sądu - uznało, że tak wskazana przez skarżącą przesłanka stanowi podstawę prawną jednego z trybów nadzwyczajnych, tj. wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd podkreślił, że przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że organ rozpatrzył sprawę w zakresie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ nie stwierdził podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana, bez podstaw prawnej, czy też została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ stwierdził również brak podstaw do uznania decyzji za wydaną przez organ niewłaściwy, czy dotyczącą sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją. Decyzja ta nie zawiera również, w ocenie organu, wady powodującej jej nieważność z mocy prawa i była wykonalna. Organ odniósł się również do przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Według Sądu w odniesieniu do wskazywanej przez stronę okoliczności polegającej na tym, że Wójt Gminy Z. w 2014 r. wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z urzędu posiadał wiedzę o fakcie, że na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. jest kopalnia i czynne wyrobisko górnicze Kolegium słusznie wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem obowiązującym na danym obszarze. Należy również wskazać, że decyzji o warunkach zabudowy nie można przypisać cech wykonalności, a zatem co do zasady nie można ją zaliczyć do aktów podlegających wykonaniu. Brak wykonalności tego rodzaju decyzji wyklucza zatem zaistnienie sytuacji, do której odwołuje się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151, art. 135, art. 141 § 4, art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a." w zw. z art. 77 § 1, § 4 , art. 75, art. 76 oraz art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) i w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064) oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że w sprawie nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, gdyż to naruszenie zdaniem Sądu nie jest oczywiste, a ponadto zaakceptowanie i uznanie za odpowiadające prawu przez Sąd zaniechanie przez organy obu instancji ustaleń mających znacznie dla oceny czy naruszenie miało charakter rażący, a mianowicie w przedmiocie oczywistości naruszenia, ale przede wszystkim istotności naruszenia prawa, a nade wszystko skutków tego naruszenia prawa zarówno ekonomicznych jak i społecznych a nadto skutków tego naruszenia prawa dla szeroko pojętego interesu publicznego, w tym w szczególności w zakresie ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, albowiem prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje, iż dokonując ustalenia znaczenia terminu "rażące naruszenie prawa" należy także uwzględniać nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale także jego istotność oraz powołane wyżej skutki ekonomiczne, społeczne i dla szeroko pojętego interesu publicznego, takiego naruszenia prawa, brak ustaleń i rozważań w tym zakresie winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia; - art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151, art. 135, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, § 4 , art. 75, art. 76 oraz art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) i w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064) oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma waloru jej "wykonania" (nie spełnia przesłanki "wykonania decyzji") w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy określa prawa jednej strony, a także obowiązek drugiej strony znoszenia działania tej pierwszej strony zgodnego z decyzją, takie działania stanowią właśnie wykonanie decyzji, które w przypadku decyzji poddanej ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, prowadziłoby do przestępstwa, a błędnego ograniczenia zakresu terminu "wykonania decyzji" z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wyłącznie do decyzji, które nadają się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej - w postępowaniu przymuszającym, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, której wykonanie, czyli realizacja swoich praw i wymuszenie obowiązku znoszenia takiego działania przez pozostałe strony, jest przestępstwem, a tym samym zaakceptowanie i uznanie za odpowiadające prawu przez Sąd, zaniechanie przez organy obu instancji ustaleń, co do tego, czy wykonanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowi przestępstwo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi a powinno być wydane rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064) oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego nie miało rażącego naruszenia prawa oraz że nie miało charakteru oczywistego, mimo że zgodnie z przyjętą wykładnią oczywistość naruszenia ograniczająca możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa nie zachodzi gdy istnieją tylko istotne wątpliwości interpretacyjne, o których można mówić wyłącznie wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz gdy przyjmuje się, że z chwilą jednak, gdy interpretacja opierająca się na rozmaitych właściwych jej sposobach przekroczy granice błędnego rozumowania, gdy stanie w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, wówczas będzie ona naruszeniem prawa, a wydane na jej podstawie decyzje będą mogły być uważane za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz, że rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz pominięcie, że nade wszystko przy ocenie rażącego naruszenia prawa istotne znaczenie mają skutki tego naruszenia prawa zarówno ekonomiczne jak i społeczne, a nadto dla szeroko pojętego interesu publicznego, w tym w szczególności w zakresie ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, albowiem prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje, iż dokonując ustalenia znaczenia terminu "rażące naruszenie prawa" należy także uwzględniać nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale także jego istotność oraz powołane wyżej skutki ekonomiczne, społeczne i dla szeroko pojętego interesu publicznego, takiego naruszenia prawa; - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) i w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064) oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma waloru jej "wykonania" (nie spełnia przesłanki "wykonania decyzji") w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy określa prawa jednej strony, a także obowiązek drugiej strony znoszenia działania tej pierwszej strony zgodnego z decyzją, takie działania stanowią właśnie wykonanie decyzji, które w przypadku decyzji poddanej ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, prowadziłoby do przestępstwa, a błędnego ograniczenia zakresu terminu "wykonania decyzji" z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wyłącznie do decyzji, które nadają się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej - w postępowaniu przymuszającym, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, której wykonanie, czyli realizacja swoich praw i wymuszenie obowiązku znoszenia takiego działania przez pozostałe strony, jest przestępstwem; - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem utrudnia postawienie zarzutów skargi kasacyjnej. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w opisanym wyżej zakresie nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku jako w pełni odpowiadającego prawu. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym postępowaniu posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby móc stwierdzić nieważność decyzji, organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca wskazała na brak uzgodnień kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z organem geologicznym i górniczym. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd Sądu I instancji wskazujący na oczywistą niedopuszczalność traktowania zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania, jednocześnie jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który we wniosku wskazała skarżąca. W konsekwencji nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 217/21, stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada treści powołanego w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jest niejasne i dwuznaczne. Ponadto Sąd wskazał, że stwierdzone uchybienia, czynią przedwczesną merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy sformułowało rozstrzygnięcie decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu, natomiast skarżąca nie wskazała na czym polegać miałoby naruszenie art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji odpowiada regułom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art.156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wskazanie, że "(...) gdy decyzja o warunkach zabudowy określa prawa jednej strony, a także obowiązek drugiej strony znoszenia działania tej pierwszej strony zgodnego z decyzją, takie działania stanowią właśnie wykonanie decyzji, które w przypadku decyzji poddanej ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, prowadziłoby do przestępstwa" ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w jaki sposób wykonanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wywołałoby czyn zagrożony karą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.