II OSK 2331/25

Dnia 27 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 836/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie powiatu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z 14 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 836/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), odrzucił skargę Z. L. na uchwałę Rady Powiatu [...] z 29 kwietnia 2025 r., nr [...] w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie powiatu [...] w ramach tzw. "Paktu Migracyjnego". Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach przysługującej radzie powiatu kompetencji określonej w art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.) oraz na podstawie § 10 ust. 3 pkt 4 statutu Powiatu [...] (Dz.Urz. Województwa Śląskiego z 2020 r., poz. [...] ze zm.). Podstawą prawną wniesionej do Sądu skargi był natomiast art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Skarżący zarzucił natomiast naruszenie interesu prawnego i uprawnienia wielu osób, którym ustawodawca w Konstytucji RP przypisał określone uprawnienia. Nie wykazał natomiast, by zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny, czy też uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego. Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do konkluzji, że w przedmiotowym postępowaniu nie wykazano określonej w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanki naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, co stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia wszystkich zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyraźnie wynika, że jego podstawą był art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (tak: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego. Podkreślić należy za Sądem pierwszej instancji, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej skarżący nie sformułował tego rodzaju zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze jednakże uzasadnienie skargi kasacyjnej, NSA przyjął, że skarżącemu kasacyjnie chodzi właśnie o tak sformułowaną podstawę kasacyjną sprowadzającą się nieprawidłowego odrzucenia skargi na skutek niewykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych postanowień ograniczających jakiekolwiek prawa skarżącego kasacyjnie. Jest to uchwała podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz na podstawie § 10 ust. 3 pkt 4 statutu Powiatu [...]. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, Rada Powiatu może podejmować, w trybie przewidzianym dla uchwał, oświadczenia zawierające stanowisko w określonej sprawie, czyli np. w sprawie relokacji nielegalnych imigrantów na terenie powiatu [...] w ramach tzw. "Paktu Migracyjnego". Jest to, jak sama nazwa wskazuje, jedynie stanowisko w sprawie, w tym przypadku wyrażające sprzeciw wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie powiatu. Nie zaś, jak zdaje się to rozumieć skarżący w skardze, wiążące stanowisko w sprawie zakazu relokacji nielegalnych imigrantów na terenie powiatu [...], na skutek przeniesienia kompetencji z administracji rządowej na samorząd powiatowy. Za organem administracji należy wskazać, że charakter prawny tego rodzaju uchwał jak zaskarżona jest wyłącznie postulatywny, niewładczy i nie wywołujący żadnych skutków prawnych. Tym bardziej zatem niezrozumiałe jest, jak skarżący kasacyjnie, nie będący nawet nielegalnym migrantem, chciałby wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Niezrozumiałe jest również to, w jaki sposób zaskarżona uchwała miałaby naruszać prawo skarżącego – jako "mieszkańca tego powiatu" – do informacji, do udziału w życiu publicznym, do kontroli władz, do ochrony interesów obywateli, czy też "transparentności", co zostało w skardze kasacyjnej zarzucone, lecz niewykazane. Reasumując, w ocenie NSA, zaskarżona uchwała w żaden sposób, nawet pośredni, nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącego kasacyjnie co oznacza, że postanowienia tej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej interesu prawnego wynikającego z art. 50 § 1 p.p.s.a. i konieczności ewentualnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., to mając na uwadze okoliczność, iż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania i ich naruszenie nie stanowiło podstaw kasacyjnych powołanych w skardze kasacyjnej, NSA postanowił się do tych kwestii nie odnosić. W tych okolicznościach, mając na uwadze powyższe ustalenia, NSA uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast co do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.