II OSK 2331/24

Dnia 15 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 120/24 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r. nr 1024/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 120/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1024/2023, którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdzono, że zażalenie M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 73/2023 (wstrzymujące inwestorowi – D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego w M. gm. L. z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, skarga D. sp. z o.o. na ww. postanowienie WINB nr 1024/2023 stwierdzające wniesienie przez M. P. zażalenia z uchybieniem terminu podlega oddaleniu, jako że ww. Spółka nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na to postanowienie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z 2 września 2014 r., II OZ 819/14). Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienia NSA z 24 stycznia 2012 r., II GW 13/11; z 25 stycznia 2012 r., II GW 15/11). Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2012 r., II GZ 196/12). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (publ. ONSA 1997/2, poz. 89), uznał w związku z tym, że podmiot mający udział w spółce z o.o. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 33 ustawy o NSA na odmowę wydania spółce koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych ze względu na brak własnego interesu prawnego. Rozpatrywana obecnie skarga D. sp. z o.o. dotyczy postanowienia WINB nr 1024/2023 o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia zażalenia przez M. P.. A zatem, czy podmiot niebędący adresatem postanowienia, może skarżyć akt, w którym stwierdzono, że inny podmiot (adresat, tu M. P.) uchybił terminowi do złożenia zażalenia. W tej kwestii reprezentowane są, także w orzecznictwie WSA w Krakowie dwa stanowiska (por. wyroki WSA w Krakowie: z 7 grudnia 2023 r., II SA/Kr 979/23; z 22 września 2023 r., II SA/Kr 813/23). Według pierwszego, interes prawny w takim przypadku ma jedynie ten podmiot, który był adresatem postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2011 r., IV SA/Wa 1345/11). Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wniosła skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia wydane po rozpatrzeniu wniosku innego podmiotu. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2021 r., II OSK 2501/18; z 15 czerwca 2021 r., I GSK 1899/18; z 14 maja 2021 r., II OSK 1669/18; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1281/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1278/20). Według drugiego stanowiska istnienie legitymacji procesowej podlega badaniu przez sąd administracyjny i fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie to wszczęto z urzędu, że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku – ma ten skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu. O tym bowiem, czy wnoszący skargę ma interes prawny, sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z 6 października 2006 r., II FSK 1250/05; wyrok NSA z 16 września 2010 r., II OSK 1397/09). Sąd I instancji składzie orzekającym opowiedział się za tym drugim stanowiskiem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła D. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięć organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi ["zwykłej"], podczas gdy jest ona inwestorem w rozumieniu właściwych przepisów w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej i będzie zobowiązana do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez nią wydatków finansowych, przez co posiada ona interes prawny w dążeniu do uchylenia "decyzji" wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował Sąd, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącej, przejawiającego się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. przez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącej. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że D. sp. z o.o. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 1024/2023, którym organ wojewódzki stwierdził, że M. P. wniósł z uchybieniem terminu zażalenie na postanowienie PINB nr 73/2023. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jak zostało wyżej wskazane, trafnie Sąd I instancji wskazał na brak interesu prawnego D. sp. z o.o. w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 1024/2023. Natomiast skarżąca Spółka wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 73/2023. Jej interesu prawnego dotyczy zatem inne postanowienie WINB nr 1022/2023, którym stwierdzono, że D. sp. z o.o. wniosła zażalenie na postanowienia PINB nr 73/2023 z uchybieniem terminu. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec D. sp. z o.o. indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną (aktualnie sprawa o sygn. akt II OSK 2328/24). Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej M. P. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno D. sp. z o.o., jak i M. P. skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB nr 73/2023. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka – jako inwestor – ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec M. P. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Nie można też podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. i odrzucić skargę "zwykłą". Artykuł 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Konkludując, nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. Dlatego skarga kasacyjna D. sp. z o.o. podlegała oddaleniu, a przedstawiona powyżej ocena ma przesądzające znaczenie dla niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącą, które i tak w ogólności nie dotyczą istoty sprawy, tj. stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, lecz – odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.