II OSK 2323/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 299/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2024 r., nr OA.7721.7.14.2023 w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 października 2023 r., znak: PINB.5162.4.2.2023, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. o sygn. II SA/Rz 299/24, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] (dalej: Gmina, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: Inspektor Wojewódzki, organ) z 15 stycznia 2024 r., nr OA.7721.7.14.2023, w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń budynku, oddalił skargę. Inspektor Wojewódzki zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: Inspektor Powiatowy) z 31 października 2023 r., znak PINB.5162.4.2.2023, nakazującą Gminie wykonanie zabezpieczeń budynku mieszkalno-gospodarczego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] położonej w [...], w terminie do dnia 12 stycznia 2024 r., w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 30 kwietnia 2024 r., w pozostałej części utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził m.in., że organy nadzoru budowlanego trafnie oceniły stan techniczny niezamieszkałego i nieużytkowanego budynku jako obiektywnie bardzo zły oraz uznały wynikające z ryzyka jego dalszego zawalenia, realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, którzy potencjalnie mogli się znaleźć na terenie obiektu lub w jego pobliżu, co mogło wynikać w szczególności z braku jego ogrodzenia wraz z działką, na której jest posadowiony. Bezsprzecznie wiązało się to z koniecznością podjęcia stosownych działań, zwłaszcza że jak wynika z akt sprawy, na potrzebę zabezpieczenia obiektu wskazał wprost sam Burmistrz Gminy (właściwej ze względu na położenie nieruchomości) w skierowanej do Inspektora Powiatowego korespondencji, którą wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku. Jednocześnie z dokonanych ustaleń wynikało, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Brak jest danych na temat jej właściciela, zarządcy, czy osoby regulującej zobowiązania podatkowe (działka – z uwagi na użytek rolny kl. V – nie podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym). Ostatni samoistny posiadacz nieruchomości zmarł w 1990 r. Zdaniem Sądu I instancji wobec braku w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1333 ze zm.; dalej "Pr.bud.") regulacji, mogących mieć bezpośrednio zastosowanie w opisanej sytuacji, prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, że z uwagi na jej wyjątkowość i konieczność podjęcia natychmiastowych działań wynikających ze stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz wiążącego się z tym zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, za nałożeniem na skarżącą Gminę stosownych nakazów przemawiały normy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej "u.s.g."). Z uwagi na wyjątkowość sytuacji, wobec braku możliwości szybkiego ustalenia właścicieli lub zarządców nieruchomości, słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że obowiązkiem zabezpieczenia budynku – przy jego wręcz katastrofalnym stanie technicznym – należy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. obciążyć Gminę właściwą ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Jak stwierdził Sąd, wykorzystano wszystkie istniejące w sprawie możliwości dowodowe dla ustalenia w możliwie najkrótszym czasie – mając na uwadze konieczność jak najszybszego zabezpieczenia budynku – właściwego adresata (adresatów) obowiązków. Samo ustanowienia kuratora byłoby w okolicznościach sprawy zbyt czasochłonne, wobec katastrofalnego stanu technicznego budynku i konieczności podjęcia natychmiastowych działań zabezpieczających. Gminę zatem prawidłowo włączono do kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego, nie naruszając art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. 735 ze zm.; dalej "Kpa.") oraz nie uchybiając obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 Kpa.. Zdaniem Sąd Gmina może być potencjalnym spadkobiercą danej nieruchomości. Prawdopodobieństwo takie wynika z upływu czasu i braku danych o właścicielach i zarządcach nieruchomości, zwłaszcza wobec informacji, że ostatnia osoba wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością (zmarła w 1990 r., a więc 34 lata temu) była wyłącznie jej samoistnym posiadaczem, a nie właścicielem. Brak było przy tym nawet informacji o jej następcach prawnych. Z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w sprawie 25 sierpnia 2023 r. (oświadczenie sołtysa wsi właściwej ze względu na miejsce położenia nieruchomości) wynika, że dana osoba posiadała córkę, która jednak prawdopodobnie mieszka za granicą, a jej dane nie są znane. Oznaczało to także, że samo wszczęcie postępowania spadkowego po samoistnym posiadaczu nie doprowadziłoby do pożądanego – z punktu widzenia wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Pr.bud. – skutku w postaci ustalenia osób zobowiązanych do zabezpieczenia budynku. Podobnie rzecz się ma z ewentualnym ustanowieniem kuratora dla osoby nieobecnej/nieznanej z miejsca pobytu, a gdyby nawet do tego doszło, powstałaby kolejna kwestia, tj. dopuszczalności obciążenia jej kosztami zabezpieczenia nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że ustalony stan sprawy należało oceniać w szerszym kontekście, a mianowicie w aspekcie uniknięcia negatywnych następstw zawalenia się budynku w sytuacji przypadkowej obecności jakichkolwiek osób w jego obrębie i ewentualnej konieczności ustalania podmiotu odpowiedzialnego za skutki niezabezpieczenia nieruchomości. Nałożenie nakazów podyktowane było potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i życia ludzi, obejmując podstawowe działania, które mogły ten cel przy minimalnym nakładzie środków zrealizować. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 Kpa. poprzez przyjęcie, że Gminę uznać można za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy brak jest skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego taki stan można wyprowadzić; - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy Gmina wykazała, że zaskarżona decyzja dotknięta była wadami, które powinny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie na Gminę obowiązku wykonania zabezpieczeń budynku mieszkalno-gospodarczego, pomimo iż Gmina nie jest i nigdy nie była właścicielem, zarządcą ani posiadaczem przedmiotowej nieruchomości; - art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu na ich podstawie kompetencji Gminy do podejmowania czynności prawnych i faktycznych wobec rzeczy nie stanowiących jej własności oraz nie będących nigdy w jej zarządzie lub posiadaniu, poprzez wykonanie zabezpieczeń prywatnego budynku mieszkalnego. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Takich wad skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Taka możliwość nie zachodzi w niniejszej sprawie, wszak skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim zmierza do wykazania, że dotychczas poczynione w sprawie ustalenia faktyczne oraz przywołane w ich kontekście przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) – tj. jej art. 6 ust. 1 ("Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.") oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 ("Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.") – nie stanowiły dostatecznej podstawy do nałożenia na Gminę orzeczonego nakazu wykonania zabezpieczeń spornego budynku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud.. Zastrzec jednocześnie należy, że nie sposób kategorycznie wykluczyć możliwości oparcia rozstrzygnięcia w tej sprawie na powołanych przepisach u.s.g.. Niemniej, rozwiązanie takie należy traktować jako zupełnie wyjątkowe, jako swoisty środek ultima ratio, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu. (podobnie: wyrok NSA o sygn. II OSK 2340/15; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wprawdzie w art. 66 Pr.bud. nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże już umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Pr.bud. pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61 - art. 72a danego aktu) i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę, wskazuje, że również te podmioty powinny być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 Pr.bud.. Wydanie nakazu na podstawie danego przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nie uczynienia zadość – spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Pr.bud.). Potwierdza to aktualne orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1852/11, II OSK 838/14, dostępne w CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 66). Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością – tak wyrok NSA o sygn. II OSK 976/15, dostępny w CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy co najmniej przedwcześnie uznały za adresata nakładanego nakazu, Gminę – czego błędnie nie dostrzegł i nie wytknął Sąd I instancji – jako że nie wykorzystano wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 66 Pr.bud., którym co do zasady winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Argumenty zaś podniesione przez Sąd na rzecz przyjętego stanowiska, w szczególności podkreślana konieczność jak najszybszego usunięcia zagrożenia wywołanego złym stanem spornego budynku – wobec poczynionych dotychczas w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustaleń – nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Wskazano mianowicie, że dany budynek jest nieużytkowany od około 7 lat, według ewidencji gruntów prowadzonej przez właściwy organ właścicielem budynku jest J. Z., który zmarł 1990 r. i "do dnia dzisiejszego stan prawny nieruchomości nie został uregulowany", z kolei "z protokołu czynności kontrolnych (...) wynika, że w/w osoba posiadała córkę, która jednak prawdopodobnie mieszka za granicą, a jej dane nie są znane". Nie sposób wobec powyższego przyjąć, że organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie niezbędne działania na rzecz ustalenia osób, które z mocy prawa mogły być zobowiązane do zabezpieczenia spornego budynku. Dostrzeżone w danym zakresie rozbieżności wykluczają przekonanie organów, że adresatem obowiązku zabezpieczenia budynku winna być skarżąca kasacyjnie. Sama możliwość zaś uznania Gminy jako potencjalnie władającą daną nieruchomością, nie przesądza o prawie do nałożenia na nią obowiązków wynikających z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud.. W realiach niniejszej sprawy pozostały – niewykorzystane przez organy bo w nieuprawniony sposób uzasadniane koniecznością niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia – możliwości ustalenia adresata nałożenia nakazu, czy to w drodze postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym zamieszkującym budynek, czy o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Pilne i doraźne zabezpieczenie danej nieruchomości nie mogło stanowić uzasadnienia odstąpienia od poczynienia ustaleń zmierzających do jednoznacznego określenia adresata orzeczonego przez organy nadzoru budowlanego nakazu. Wobec stwierdzonych braków w ustaleniach faktycznych dotychczas poczynionych przez organy administracji, w kontekście stosowania art. 66 Pr.bud. – które uszły uwadze Sądu I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku – oraz konieczności ich usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie wskazane braki uzasadniały, na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i w efekcie uchylenie także decyzji organów nadzoru budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.. Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Gminy (w kwocie 240 złotych) oraz z tytułu występowania przed Sądem I instancji (480 złotych), wpis sądowy od skargi kasacyjnej (250 złotych), wpis od skargi (500 złotych), opłata za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 złotych).