II OSK 2320/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M., M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1180/17 w sprawie ze skargi T.M., M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia [...]2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1180/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "sąd I instancji") oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Uchwałą z dnia [...]2017 r. nr [...] Rada Miejska w Bielsku-Białej uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w SB, pomiędzy ul. B, Al. A., ul. F. i rzeką W. (dalej jako; "uchwała"). Równocześnie Rada stwierdziła, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...], z dnia [...]2012 r. (dalej jako: "studium"). Skargę na powyższą uchwałę wnieśli T.M. i M.P. (dalej jako: "skarżący"), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale rażące naruszenie art. 6, 9 ust. 4, 15 i 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p." albo "ustawa") – poprzez błędne przyjęcie, iż plan jest zgodny z postanowieniami studium oraz przekroczenie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących, obejmujących działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że informację o przedmiotowej uchwale powzięli w dniu 10 listopada 2017 r. w toku innego postępowania. Zgodnie z planem, ich działki zostały otoczone infrastrukturą przemysłową, co spowoduje niemożność zamieszkiwania w nowo wybudowanym budynku i konieczność szybkiej sprzedaży nieruchomości, co z kolei spowoduje obowiązek poniesienia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu, zgodnie ze studium, działki skarżących położone są w strefie usługowo-wytwórczej, w obszarze przeznaczonym dla zabudowy techniczno-produkcyjnej, składów, magazynów, usług oraz we wschodniej części dla ulicy lokalnej (str. [...] studium). Także w zaskarżonym planie obie działki zostały przeznaczone dla obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, zabudowy usługowej i obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m² oraz w części wschodniej dla ulicy lokalnej. Treść planu jest zatem konsekwencją ustaleń studium. Bez znaczenia dla ważności planu są zaś kwestie dotyczące wysokości renty planistycznej i należnych podatków. Zdaniem organu, plan nie wpływa bezpośrednio na sferę prawną skarżących, co winno skutkować odrzuceniem skargi. Uchwała nie narusza też prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 16 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył odpisy ksiąg wieczystych, prowadzonych dla działek skarżących oraz sprecyzował skargę w ten sposób, że domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części, dotyczącej terenu o symbolu [...]. Pełnomocnik skarżących wskazał, że budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zauważył w pierwszej kolejności, że skarżący jako właściciele działek nr [...]i [...], położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą o symbolu [...], są legitymowani do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., czyli w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Okolicznością bezsporną pozostaje, że na działce nr [...], skarżący wybudowali w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, w okresie luki planistycznej, budynek mieszkalny. Tymczasem zgodnie z planem, przedmiotowy teren ten oraz jego otoczenie, położony jest na obszarze o symbolu [...], przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowę usługową, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych oraz dopuszczenie wyłącznie przebudowy i remontu budynków mieszkalnych istniejących (§ 10 pkt 1 uchwały). Ponadto, częściowo działki te przeznaczone są pod ulicę lokalną (w części wschodniej). Zatem ustalenia planu ograniczają sposób wykonywania prawa własności w stosunku do istniejącego legalnie stanu zagospodarowania, a częściowe przeznaczenie pod ulicę lokalną, uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę. Zdaniem sądu I instancji, interes prawny skarżących został więc naruszony. W ocenie sądu I instancji zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego, ani też nie godzi w istotę prawa własności. Wbrew zarzutom skarżących, plan miejscowy w zaskarżonej części nie narusza ustaleń studium, a zaskarżona uchwała została podjęta po prowadzeniu procedury planistycznej, co było konsekwencją rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...]2017 r., nr [...], dołączonego do aneksu dokumentacji prac planistycznych. Aktem nadzorczym stwierdzono bowiem nieważność poprzedniej uchwały z dnia [...]2017 r. z powodu naruszenia ustaleń studium, które nie dopuszczało na przewidzianym terenie lokalizacji nowych budynków mieszkalnych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy teren zgodnie z ustaleniami studium położony jest w strefie usługowo-wytwórczej (vide: wyrys ze studium z naniesionymi granicami działek skarżących dołączony do odpowiedzi na skargę). Dla tej strefy jako podstawowe cele przewidziano lokalizację zabudowy techniczno-produkcyjnej i funkcji magazynowo-składowych (str. [...] studium). Postanowienia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu nie naruszają zatem ustaleń studium. Skarżący ferując zarzut w tym względzie w żaden sposób go nie uzasadnili. Fakt, że skarżący zrealizowali w okresie braku planu miejscowego budynek mieszkalny na tym terenie, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia, że uchwalony później plan nie narusza ustaleń studium. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się bowiem ustaleń studium dla przedmiotowego terenu. Skutki wydania takiej decyzji reguluje art. 65 ustawy. Z kolei roszczenia właściciela nieruchomości, wynikające z uchwalenia planu powodującego niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, bądź też istotne ograniczenie takiej możliwości, unormowane są przepisem art. 36 ustawy. W dalszej kolejności sąd I instancji wskazał, że na tym etapie postępowania nie sposób też stwierdzić, czy w związku z uchwaleniem planu wzrosła wartość ich nieruchomości. Ustalenie opłaty z tego tytułu następuje bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem sądu I instancji postanowienia planu nie naruszają istoty prawa własności i nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Nieliczna zabudowa mieszkalna na przedmiotowym terenie nie może pozbawiać przestrzeni walorów ekonomicznych. Konsekwentnie nie mogły odnieść żadnego skutku ogólnie sformułowane zarzuty naruszenia art. 6, 9 ust. 4, 15 i 28 ustawy. Działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził żadnego naruszenia prawa w tym zakresie. Ustawodawca przewidział wprost skutki uchwalenia planu miejscowego i zakres roszczeń właścicieli nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 3 ustawy) oraz gminy (ust 4 tego przepisu). Sąd I instancji wskazał, że ustalenia planu dla przedmiotowego terenu nie niweczą też istoty prawa własności nieruchomości. Możliwa jest bowiem przebudowa i remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz wykorzystanie nieruchomości pod inną zabudowę. Skarżący nie mogą oczekiwać dalej idącej ochrony prawnej poprzez przeznaczenie niezabudowanych terenów sąsiednich pod zabudowę mieszkalną. Działając z urzędu sąd I instancji nie stwierdził innego naruszenia prawa, wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy. Dochowano bowiem wymogów procedury planistycznej, określonej w art. 17 ustawy, a plan zawiera też elementy wymienione w art. 15 ust. 1-3 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.P. i M.P. (dalej jako: "skarżący kasacyjnie") podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji brak uwzględnienia, że uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w związku z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, z uwagi na brak dostatecznego i wszechstronnego rozważenia interesów prywatnych, skutkującym nieuprawnionym ograniczeniem prawa własności skarżących oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, która z uwagi na okoliczności przywołane w zarzucie naruszenia prawa materialnego powinna była być uwzględniona przez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, a w konsekwencji art. 147 § 1 P.p.s.a. - poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...]2017 r. nr [...]w części dotyczącej zapisów planu miejscowego obejmującego tereny o symbolu "[...]". W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach względnie o stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...]2017 r. nr [...]w części dotyczącej zapisów planu miejscowego obejmującego tereny o symbolu "[...]". Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy w przedmiocie rozpoznania wniesionej skargi. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że sporna uchwała została podjęta przy przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego z uwagi na brak dostatecznego i wszechstronnego rozważenia interesów skutkującym nieuprawnionym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a przez to prawa własności skarżących. Jak wywiedli skarżący uchwalanie planu miejscowego może spowodować konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi uwzględniać i brać pod uwagę prawo własności, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego] musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Równocześnie zdaniem skarżących kasacyjnie, wbrew stanowisku sądu I instancji wyrażonemu w zaskarżonym wyroku w przedmiotowej sprawie doszło do nadmiernej, nieuzasadnionej okolicznościami sprawy ingerencją w prawo własności, co skutkuje powstaniem sytuacji, w której istniejąca zabudowa mieszkaniowa, w tym ta, która stanowi przedmiot współwłasności skarżących, będzie mogła zostać otoczona de facto nieograniczoną zabudową produkcyjną, składami, magazynami, obiektami handlowymi o powierzchni powyżej 2000 m2. Zdaniem skarżących kasacyjnie organ nie wyważył w sposób zgodny z prawem interesu publicznego (ład planistyczny) z interesem prywatnym skarżących (jako właścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym), co skutkować powinno przyjęciem naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu miejscowego. Pismem procesowym z dnia 24 lipca 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej koncentrują się wokół wykazania, że sąd I instancji nie dostrzegł, iż kwestionowany plan miejscowy, w zakresie w jakim przewiduje zakaz zabudowy mieszkaniowej, narusza prawo własności skarżących, co bezpośrednio narusza zasady uchwalania aktów planistycznych przewidzianych w u.p.z.p. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Niewątpliwie stosownie do treści art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zważyć jednak należy, że ochrona prawa własności nie oznacza braku możliwości jego ograniczenia zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Także zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności nie została naruszona, gdyż nie narusza ona istoty prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o naruszeniu istoty prawa własności można mówić wtedy, gdy właściciel zostaje pozbawiony prawa do rozporządzania nieruchomością, pobierania pożytków lub korzystania z niej. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie zostali pozbawieni prawa do rozporządzania swoją nieruchomością, a ograniczenia w zakresie możliwości jej zabudowy są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pomiędzy treścią studium a planu miejscowego musi zachodzić stosunek "braku naruszania". Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12, Baza NSA). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Przedkładając te ustalenia na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że jak zasadnie zwrócił uwagę sąd I instancji przedmiotowy teren, zgodnie z ustaleniami studium, położony jest w strefie usługowo-wytwórczej (co potwierdza załączony do dokumentacji planistycznej wyrys ze studium z naniesionymi granicami działek). Dla tej strefy jako podstawowe cele przewidziano lokalizację zabudowy techniczno-produkcyjnej i funkcji magazynowo-składowych (str. [...] studium) oraz wprowadzono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych. Postanowienia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu nie naruszają zatem ustaleń studium. Co więcej, opisana powyżej treść studium wprost uniemożliwiała ustalenia w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu, co oznacza, że brak było podstaw do przyjęcia tezy o arbitralności, czy też braku uzasadnienia wprowadzonego przeznaczenia terenu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji za nietrafne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 151 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38. W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną zostało wniesione po terminie, o jakim mowa w art. 179 P.p.s.a., zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.